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In un mare ancora troppo profondo… Normativa internazionale ed europea del soccorso in mare

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Questi numeri non sono solo cifre bensì rappresentano vite di essere umani. La prima rappresenta le morti in mare da inizio anno ad oggi, di cui la metà – la seconda cifra- solo nel Mediterraneo. Questi dati sono presi dalla raccolta del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’Interno con ultimo aggiornamento risalente al 31 agosto 2021. 

Large Movements vuole porre fine al silenzio ed alla troppa indifferenza che si nascondono dietro questi numeri. Un primo passo può essere quello di approfondire la normativa che regola i soccorsi e gli sbarchi di chi tenta di raggiungere le coste europee: il diritto al soccorso in mare.  

Innanzitutto, cosa si intende con il termine soccorso, normalmente accompagnato da quello di ricerca dato l’acronimo inglese SAR (search and rescue)? Il termine SAR sottintende un insieme di operazioni di salvataggio condotte da personale addestrato volto a tutelare o salvare la vita umana. Oltre all’assistenza, il salvataggio in mare in senso proprio, l’apparato normativo che analizzeremo in seguito impone anche attività di ricerca in caso di pericolo. Un concetto chiave per le attività SAR è proprio quello di “distress”, ossia di “pericolo”. Come lo si identifica e quando esso impone l’azione di soccorso? La Convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo definisce il pericolo quella “situazione in cui vi sia ragionevole certezza che un’imbarcazione o una persona sia minacciata da un pericolo grave ed imminente e che richieda immediata assistenza”. 

Non è complicato immaginare la difficoltà della gestione di tali operazioni di salvataggio tra tutti i paesi costieri. Per poter svolgere queste delicate attività in maniera coordinata ed efficace al tempo stesso, durante la Conferenza dell’Organizzazione Marittima Internazionale (IMO) di Valencia del 1997 sono state istituite le cosiddette aree SAR. Secondo l’IMO ogni paese stabilisce la propria zona SAR nell’area in cui è tenuto a prestare soccorso. La zona SAR non corrisponde necessariamente alle frontiere marittime nazionali. Nel caso specifico dell’Italia, che è stato il primo paese del Mediterraneo a stipulare accordi con i Paesi limitrofi, la zona SAR corrisponde ad un quinto del Mediterraneo. Un’eccezione circa la definizione della zona SAR che ha destabilizzato il sistema generale è Malta, della quale si approfondirà successivamente nell’articolo. 

Un elemento essenziale per tutte le operazioni SAR è poi il cosiddetto luogo di sicurezza, più comunemente noto come porto sicuro.  Una volta eseguito un salvataggio in mare, l’operazione di soccorso non è terminata. I soggetti devono essere condotti in un luogo in cui vengano loro garantiti diritti fondamentali, come ad esempio l’assistenza sanitaria o la possibilità di presentare una domanda di protezione internazionale. Una prima definizione di porto sicuro deriva dalla normativa europea che, in base al Regolamento 2013/0106 (COD) LEX 1537 del Parlamento Europeo e del Consiglio, lo definisce come “un luogo in cui si ritiene che le operazioni di soccorso debbano concludersi e in cui la sicurezza per la vita dei sopravvissuti non è minacciata, dove possono essere soddisfatte le necessità umane di base e possono essere definite le modalità di trasporto dei sopravvissuti verso la destinazione successiva o finale tenendo conto della protezione dei loro diritti fondamentali nel rispetto del principio di non respingimento”. Una definizione analoga è contenuta nel Piano SAR marittimo nazionale del 2020, il piano infatti per luogo sicuro di sbarco intende un “luogo dove le operazioni di soccorso si considerano terminate. È altresì un luogo ove la sicurezza relativa alla vita dei sopravvissuti non è più minacciata e dove i loro bisogni umani di base (come cibo, riparo e necessità sanitarie) possono essere soddisfatti. È inoltre un luogo da cui possono essere organizzati i trasporti verso la prossima destinazione o la destinazione finale dei sopravvissuti”. A livello internazionale la Risoluzione MSC.167(78) dell’IMO del 2004 identifica un porto sicuro anche in una nave o struttura, seppur temporaneamente, in attesa che le autorità mettano a disposizione un’alternativa più sicura e duratura. Da quanto detto ne discende che lo Stato che coordina le operazioni SAR ha la responsabilità nell’individuazione di un luogo di sbarco sicuro raggiungibile senza porre in pericolo le persone a bordo della nave. Il rifiuto di indicare un porto sicuro è quindi illegittimo. A tal proposito occorre evidenziare l’azione dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) affinché venisse definito un altro concetto chiave nel soccorso in mare: il porto più vicino dove poter dirigere le operazioni di accoglienza in caso di rifiuto o mancanza di strutture adatte per ricevere dei naufraghi. Tuttavia, il luogo sicuro non è sempre lo Stato costiero più vicino al luogo delle operazioni di soccorso. Inoltre, nessuna convenzione internazionale ne fa riferimento. 

Già da qui si possono evidenziare alcuni elementi che nel corso degli anni hanno creato tensioni e dimostrato le inadeguatezze del sistema di ripartizione delle zone SAR nel Mediterraneo. 

Anzitutto, va posto l’accento sulla mancanza di una definizione chiara ed internazionalmente condivisa di “porto sicuro”, legata al concetto di porto più vicino. In tale contesto, il caso della Libia è esemplare. Infatti, nonostante questo paese rappresenti per la maggior parte delle operazioni di soccorso nel Mediterraneo il porto più vicino. Alla luce delle gravi violazioni dei diritti umani, ampiamente denunciate e recentemente evidenziate dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo e dai report delle Nazioni Unite, però la Libia non può essere considerata un luogo sicuro. È inoltre ormai noto che la Libia non ha sottoscritto la Convenzione del 1951 relativa allo status dei rifugiati e non esiste alcuna legislazione nazionale in materia di asilo o procedure di asilo interne al paese. Di conseguenza, l’unico regime a cui i migrati sottostanno una volta arrivati in Libia, è quello delle leggi nazionali che criminalizzano qualsiasi ingresso irregolare.  

Tuttavia, da quando il governo di Tripoli, il 28 giugno 2018, ha notificato la creazione della zona SAR libica all’IMO, sembra essersi consolidata una preoccupante consuetudine: quando l’MRCC di Roma o della Valletta ricevono delle segnalazioni di imbarcazioni in difficoltà nella zona di Mediterraneo compresa tra Libia, Malta e Italia, invece di diramare l’avviso a tutti i naviganti dell’area, hanno cominciato a deviare la chiamata automaticamente su Tripoli. E, come accaduto di recente, dal momento che la segnalazione è girata alle autorità libiche si perdono le tracce dell’imbarcazione. Di episodi in cui si è dimostrata l’incapacità da parte della guarda costiera libica di gestire appelli di guardie costiere limitrofi, purtroppo, se ne sono visti tanti, troppi.  

Ma non essendo la Libia un porto sicuro, su chi ricade la gestione delle operazioni di soccorso in mare nella zona SARPer quanto noto, il coordinamento delle attività di soccorso è assolto esclusivamente da personale della Guardia Costiera libica. Tuttavia, la gran parte dei casi hanno dimostrato che sta alla politica l’ultima parola, “decide il ministero, il ministro dell’Interno” – è questo l’estratto da una conversazione durante l’operazione di soccorso della nave Mare Jonio dell’ong Mediterranea. Il risultato è che se non si ricevono direttive o arrivano con estremo ritardo, le operazioni di soccorso di vite si trasformano in operazioni di recupero… dei morti.  

Ciò si ricollega alla concessione data agli Stati dalla Convenzione di Montego Bay di emanare leggi e regolamenti, conformemente alle disposizioni della presente Convenzione e ad altre norme del diritto internazionale, relativamente al passaggio inoffensivo attraverso il proprio mare territoriale (art. 17) e di adottare le misure necessarie per impedire nel suo mare territoriale ogni passaggio che non sia inoffensivo (art. 21). Come si è visto con la Libia, tali libertà sono facilmente strumentalizzabili per legittimare severe scelte di divieto di ingresso ad imbarcazioni di soccorso; ed al tempo stesso vengono criminalizzate le ONG che intervengono per colmare il vuoto ed evitare la morte a migliaia di profughi.  

Una mancata armonizzazione dei sistemi che definiscono le zone SAR, insieme ad una “soggettiva” applicazione ed interpretazione dei diversi corpi del diritto internazionale sono due ulteriori elementi rivelatori delle criticità del sistema del soccorso in mare europeo ed internazionale. Il documento elaborato dal Servizio di ricerca del Parlamento europeo commenta proprio il modo in cui gli Stati considerano il regime SAR, il diritto dei rifugiati, il diritto internazionale dei diritti umani, il diritto del mare e il traffico di esseri umani come complessi normativi separati. La scelta di singole disposizioni permette così di “giustificare un approccio securitario per proteggere gli interessi dello Stato”. 

Inoltre, si può riscontrare una mancata adeguatezza nella suddivisione delle zone SAR e, come già accennato precedentemente, Malta rappresenta l’esempio più significativo di tale problematica. Malta rivendica una zona SAR di circa 750 volte rispetto al suo territorio, sovrapponendosi a zone che spetterebbero ai suoi stati confinanti, tra cui l’Italia. Ad esempio, sostiene essere Lampedusa la zona di responsabilità dei soccorsi nelle circostanze in cui l’imbarcazione si trova nella zona SAR maltese coincidente con quella italiana. Questo comporta un’estrema confusione in merito a chi debba portare a termine il salvataggio. Confusione che può tradursi in ritardi nelle operazioni ed un conseguente aumento degli incidenti mortali in mare. In secondo luogo, date le dimensioni dello Stato, la gestione delle operazioni di soccorso che si prende a carico si è spesso rivelata inefficace ed inefficiente.  

Il soccorso in mare nella normativa internazionale 

La maggior parte delle convenzioni internazionali con oggetto la navigazione marittima, hanno origine in seno all’Organizzazione Marittima Internazionale (IMO), una delle agenzie specializzate delle Nazioni Unite istituita nel 1948, a seguito dell’adozione della Convenzione internazionale marittima di Ginevra del 1948. La composizione dell’IMO fa comprendere il rilievo e la dimensione della stessa: vi è un’Assemblea, un Segretariato, un Consiglio esecutivo e cinque comitati principali e nove sottocomitati. Con sede a Londra, vi aderiscono 172 paesi e l’Italia è membro del Consiglio e fa parte del ristretto gruppo di 10 paesi evoluti in tema di navigazione marittima, data l’importanza della sua flotta mercantile. 

Il quadro normativo relativo al soccorso in mare è alquanto ampio, include leggi internazionali, così come leggi nazionali proprie ad ogni Stato. Il primo testo da esaminare è la Convenzione internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare, nota anche come SOLAS dall’acronimo inglese Safety of Life and Sea. Si tratta di un accordo multilaterale internazionale tra 162 paesi, firmato il 20 gennaio 1914 con l’obiettivo di tutelare la sicurezza della navigazione mercantile, con riferimento particolare alla salvaguardia della vita umana in mare. Le origini di tale convenzione risalgono al disastro della nave Titanic che dimostrò la lacuna in materia di salvaguardia di diritti in mare. Tuttavia, la lentezza del processo non portò mai all’approvazione di graduali e successivi emendamenti alla Convenzione, così una nuova versione venne adottata nel novembre 1974. Quest’ultima dichiarò che i suddetti emendamenti sarebbero entrati in vigore, con la cosiddetta procedura del tacito accordo, a meno che una serie di Paesi membri non avessero opposto obiezione entro la data stabilita. Quest’ultima versione ha introdotto meccanismi più aggiornati e moderni circa il sistema di condivisione delle operazioni di controllo in mare tra i paesi firmatari. Uno dei più rilevanti e recenti emendamenti è avvenuto nel 2002, vedendo la creazione del Sistema di Identificazione Automatica (AIS) che permette una comunicazione continua e reciproca fra navi in una stessa zona, per la trasmissione di informazioni utili per l’individuazione e localizzazione delle stesse. 

La Convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo, nota anche come Convenzione SAR ed entrata in vigore il 22 giugno 1985, è un accordo internazionale presentato dall’Organizzazione Marittima Internazionale, con l’obiettivo di tutelare la sicurezza della navigazione mercantile con un particolare riferimento al soccorso marittimo. Nel corso degli anni ha subìto due modifiche – nel 1998 con la risoluzione MSC.70 (69) e nel 2004 con la risoluzione MSC.155 (78) – ed è stata ratificata da 15 Stati. 

La Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, nota anche come UNCLOS (United Nations on the Law of the Sea) è stata firmata il 10 dicembre 1982 a Montego Bay, in Giamaica, da 167 Paesi di cui 157 ratificatori. Questa Convenzione è particolarmente importante perché ha modificato il concetto della libertà dei mari così come conosciuto nel XVII secolo. Secondo questo concetto la sovranità di una Nazione si estendeva fino a specifiche fasce di mare, delimitate secondo la regola dello “sparo de cannone”, ossia circa 3 miglia nautiche. Al difuori di tale fascia, iniziavano le acque internazionali, ossia aree in cui alcuno Stato aveva sovranità. L’UNCLOS definisce ora le acque internazionali di proprietà di tutti ed è l’Assemblea delle Parti a deciderne le regole per l’utilizzo e la regolamentazione delle attività.  

La ratio che ha portato ad emanare le suddette Convenzioni – e gli obblighi di soccorso che gli Stati devono rispettare – è quella della protezione dei diritti umani. A riprova di questo impianto si sottolinea che, come verrà specificato più avanti, tra i riferimenti normativi che hanno ampliato la disciplina del salvataggio in mare, si annoverano in primis la CEDU, la Carta di Nizza ed il Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici. 

Il soccorso in mare nella normativa italiana 

 Nel diritto interno italiano si fa riferimento al Codice della Navigazione, in particolare all’art. 69 – che sancisce l’obbligo al soccorso a navi in pericolo e naufraghi – ed all’art. 1158 – che sanziona l’eventuale omissione di soccorso come reato punibile con la reclusione fino a due anni. A livello costituzionale poi, gli artt. 10 e 11 tutelano i diritti fondamentali dello straniero.  

Di più recente data è il nuovo “Piano nazionale per la ricerca ed il salvataggio in mare”, che conferma tutti gli obblighi di salvataggio a carico degli Stati presenti nel Piano SAR del 1996, ma introduce prescrizioni più specifiche, in linea con le Convenzioni internazionali analizzate sopra. 

In merito all’autorità competente per le operazioni di SAR, questa è il Corpo delle capitanerie di porto, comunemente presentata come guardia costiera. Questa fa parte dei sei corpi della Marina militare e gli sono affidati compiti relativi agli usi civili del mare, svolti in dipendenza funzionale a quattro Ministeri (Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili; Ministero dell’ambiente; Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali; Ministero della difesa). Le qualifiche di tale autorità sono numerose. In base alla Convenzione di Amburgo del 1979, il Comando generale del Corpo delle capitanerie di porto rappresenta il Centro nazionale di coordinamento del soccorso marittimo (MRCC). In tale contesto, è l’organo principale competente per 

  1. Il coordinamento delle operazioni di soccorso in mare nelle acque territoriali italiane – ai sensi del Decreto Presidenziale n. 662 del 28.09.1994 
  1. Il soccorso di mezzi e cittadini italiani in qualsiasi mare, seguendo la disciplina internazionale – ai sensi del Codice della navigazione e della convenzione di Amburgo del 1979 

Il complesso quadro normativo ci permette di rispondere ad alcune domande circa il diritto del soccorso in mare che potrebbero rilevarsi utili per fare chiarezza.  

Salvare la vita in mare è un obbligo?  

Si, la solidarietà costituisce uno dei nuclei centrali del diritto del mare e, nel caso del nostro Paese, della Costituzione italiana. Il diritto del mare internazionale, sin dalla Convenzione di Montego Bay, sancisce l’obbligo in capo agli Stati di imporre ai comandanti delle navi battenti la loro bandiera di: prestare assistenza a chiunque stia rischiando la vita in mare; informare le autorità competenti; fornire assistenza ai naufraghi e trasferirli in luogo sicuro.  

Non prestare soccorso in mare è un reato? 

A livello internazionale, la Convenzione SAR obbliga gli Stati ad assicurare ricerca e salvataggio all’interno delle loro zone costiere. A livello italiano, gli artt. 1113 e 1158 del Codice della navigazione associano l’ingiustificata omissione di soccorso a reato.  

Si può bloccare l’accesso ai porti delle navi che hanno effettuato il soccorso?   

Si, in base all’esclusiva sovranità di ogni Stato all’interno dei propri confini, che si traduce con la facoltà di negare l’accesso ai propri porti. Le Convenzioni internazionali, infatti, non prevedono esplicitamente l’obbligo per gli Stati di far approdare nei propri porti le navi di salvataggio, limitandosi al richiedere il rispetto del principio di solidarietà. Quest’ultimo viene dunque violato in caso di negazione dell’autorizzazione ad accedere al porto ad una nave che ha a bordo persone in attuale pericolo di vita.  

Tuttavia, va sottolineato un limite alla sovranità degli Stati: il rispetto dei diritti fondamentali, ossia l’obbligo sulle autorità nazionali di garantire, proteggere e tutelare i diritti fondamentali delle persone soccorse in mare. In pratica, uno Stato può decidere di non accettare l’entrata di una nave con persone soccorse ma se le respinge verso un Paese in cui corrono il rischio di subire torture o trattamenti inumani e degradanti, allora vi è una violazione dei diritti umani delle persone soccorse. 

Tale tutela deriva dal principio di non respingimento sancito dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra e direttamente connesso con gli artt. 2 e 3 della CEDU, nonché con l’art. 4 del Protocollo n.4 della CEDU che sancisce il divieto di espulsioni collettive. Di conseguenza nel caso in cui un Paese eserciti il proprio diritto di bloccare l’accesso ai porti di una nave di soccorso, questo deve dirigere le operazioni di salvataggio in un porto sicuro e “non respingere i richiedenti asilo nel loro paese d’origine, o in qualsiasi altro paese, in cui rischierebbero di subire gravi violazioni dei diritti umani”. 

Da ciò ne deriva che le conseguenze di un’eventuale decisione di rifiuto di accoglienza possono rappresentare una minaccia per la vita ed i diritti fondamentali di tutti coloro presenti sulla nave. Negli ultimi anni si è visto come la libertà di bloccare l’accesso ai porti sia stata strumentalizzata dai decisori politici. In altre parole, l’espulsione o lo sbarco in luogo “non sicuro” costituirebbe quindi un’aperta violazione del diritto internazionale, in particolar modo del principio di non respingimento. 

Si può concludere affermando che le molteplici legislazioni e regolamenti per il soccorso in mare non facilitano il lavoro per i responsabili che devono gestire ed organizzare le operazioni di soccorso. Tuttavia, gli impedimenti che vengono presentati nell’accogliere nuovi rifugiati sono spesso pure scuse che nascondono le vere barriere, quelle politiche. Fino a quando le leggi non cambieranno e si praticherà l’arte dell’interpretazione unilaterale delle norme di riferimento come nel caso di Libia e Malta, il quadro dei soccorsi in mare molto difficilmente mutuerà. 

Large Movements si impegna a tener aggiornati i propri lettori circa gli sviluppi del dibattito pubblico circa le politiche migratorie, con l’intento di far comprendere che accordi come quelli dell’ultimo Patto sulla Migrazione e l’Asilo, non apportano alcun cambiamento di rotta ma continuano solo a disorientare le navi. 

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http://www.lanuovaeuropa.it/mare-nostrum/  

https://mediterranearescue.org/wp-content/uploads/2021/09/MedReport%202021-08%20(1).pdf?_t=1630658481

http://www.cir-onlus.org/wp-content/uploads/2019/05/Salvataggi-in-mare.pdf  

https://www.avvenire.it/attualita/pagine/esclusivo-la-verita-sui-respingimenti-in-mare?fbclid=IwAR1HbKTD–QB0y-sI_6PbXeYiqaNsWirx0DCmv14CmWlqLhRRX7GUaZ-hT8
Laura Sacher

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