Con sentenza definitiva della Grande camera resa in data 23 febbraio 2012 sul caso Hirsi Jamaa e altri c. Italia (ricorso n. 27765/09) la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Corte EDU) ha condannato l’Italia per aver violato il divieto di essere sottoposti a tortura o altri trattamenti inumani o degradanti, il diritto ad un ricorso effettivo ed il divieto di espulsioni collettive di stranieri, sanciti rispettivamente dagli artt. 3 e 13 della Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) e dall’art. 4 del protocollo addizionale n. 4.

Il Caso Hirsi Jamaa e altri c. Italia

Il caso Hirsi Jamaa riguarda il ricorso di 11 cittadini somali e 13 cittadini eritrei che facevano parte di un gruppo di circa 200 persone che ha lasciato la Libia a bordo di tre imbarcazioni nel maggio del 2009. Questi, il 6 maggio, furono avvicinati da 3 navi della Guardia di finanza e della Guardia costiera italiana nella zona Search and Rescue (SAR) maltese, a 35 miglia a sud di Lampedusa, per poi essere trasferiti su navi militari italiane e ricondotti in Libia senza essere informati sulla destinazione delle navi, senza compiere nessuna procedura di identificazione e verifica delle situazioni personali e senza alcuna informazione relativa alla procedura di asilo. Una volta arrivati al porto di Tripoli, nonostante il fatto che i ricorrenti abbiano tentato di opporsi allo sbarco, sono stati consegnati alle autorità libiche.

Il giorno seguente, durante una conferenza stampa, il ministro dell’interno italiano  Roberto Maroni ha dichiarato che le operazioni di intercettazione delle imbarcazioni in alto mare e di rinvio in Libia facevano seguito all’entrata in vigore degli accordi bilaterali del 2007 e del trattato di amicizia Italia-Libia del 2008. Secondo il ministro Maroni, le operazioni erano state condotte in applicazione del principio di cooperazione tra Stati e la politica di rinvio in Libia era un metodo efficace di lotta contro l’immigrazione irregolare in quanto raggiungeva tre obiettivi: 1) scoraggiava le organizzazioni criminali legate al traffico illecito e la tratta di esseri umani; 2) salvava vite in mare; 3) riduceva gli sbarchi sulle coste italiane e le partenze clandestine nella sponda sud del Mediterraneo.

Solamente durante il 2009 nel Mediterraneo centrale sono state compiute 9 intercettazioni in ottemperanza agli accordi bilaterali. Si stima che sono state coinvolte 834 persone di nazionalità somala, eritrea e nigeriana. A seguito dei fatti del 2011 l’applicazione di detti accordi è stata sospesa.

La posizione delle Parti nel caso Hirsi Jamaa

I ricorrenti lamentavano che il loro trasferimento verso la Libia da parte delle autorità italiane aveva violato: l’art. 3 (proibizione tortura); l’art. 4 prot. 4 (divieto espulsioni collettive stranieri) e l’art. 13 (diritto a un ricorso effettivo) della CEDU.

I ricorrenti sostenevano che fin dalla salita a bordo delle navi italiane si sarebbero trovati sotto il controllo esclusivo dell’Italia e pertanto rientravano sotto la sua giurisdizione. Di conseguenza ai ricorrenti dovevano essere riconosciuti i diritti e le libertà enunciati nella Convenzione.

I ricorrenti lamentavano il fatto che il trasferimento verso la Libia li aveva esposti al rischio di subire torture o trattamenti inumani e degradanti nel Paese di destinazione, nonché nei rispettivi Paesi di origine, Eritrea e Somalia, nel caso di rimpatrio eseguito dalle autorità libiche. Inoltre, i ricorrenti lamentavano che a bordo delle navi italiane non erano state eseguite procedure di identificazione e verifica della loro situazione personale.

Si trattava quindi di un caso di “espulsione collettiva”: secondo i ricorrenti lo scopo della disposizione prevista dall’art. 4 del protocollo 4 è quella di impedire agli Stati di procedere al trasferimento forzato di un gruppo di stranieri verso un altro Stato senza esaminare, anche in maniera sommaria, la loro situazione individuale.

Infine, i ricorrenti lamentavano di non aver beneficiato nel diritto italiano di un ricorso effettivo per formulare le loro doglianze in base agli articoli 3 della Convenzione e 4 del Protocollo n° 4.

Lo Stato convenuto (l’Italia) contestava la posizione dei ricorrenti affermando che i fatti si svolgevano a bordo di navi militari italiane nell’ambito di una operazione di salvataggio. Secondo lo Stato italiano all’obbligo di salvare vite umane non corrispondeva di per sé la creazione di un legame tra lo Stato e le persone interessate, tale da stabilire la propria giurisdizione.

Lo Stato convenuto affermava di aver fatto fronte a una situazione di pericolo riguardante gli obblighi di soccorso in mare e, dato che secondo l’Italia in alto mare vige il regime giuridico della libertà di  navigazione, non sarebbero scattati obblighi di identificazione e verifica ma solo obblighi di assistenza umanitaria. Le navi si sarebbero dovute limitare quindi ad una operazione di salvataggio ed a ricondurre i migranti intercettati in Libia.

Tale trasferimento sarebbe stato eseguito in virtù di uno spirito di cooperazione, incoraggiato dall’Unione Europea attraverso la risoluzione del Parlamento Europeo n. 2006/2250, tra due paesi impegnati nella lotta contro l’immigrazione irregolare ed il traffico di esseri umani con lo scopo aggiuntivo di rafforzare il controllo delle frontiere esterne dell’Unione.

Il governo italiano ritiene che fossero inapplicabili le garanzie previste dall’art. 4 protocollo 4 poiché entrerebbero in gioco nel caso di espulsione di persone che si trovano sul territorio di uno Sato o che hanno attraversato illegalmente la frontiera nazionale.

A ciò si aggiungerebbe che, secondo l’Italia, la Libia era un luogo di accoglienza sicuro in quanto Stato parte di importanti trattati internazionali, come ad esempio il Patto delle Nazioni Unite sui diritti civili e politici (1966) o la Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura (1984).

Lo Stato convenuto osservava che, nonostante il fatto che la Libia non avesse ratificato la Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati (1951), era membro dell’Organizzazione Internazionale delle Migrazioni (OIM) e che sul suo territorio erano presenti presidi dell’OIM e dell’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR).

Sulla questione della giurisdizione

Articolo 1 – Obbligo di rispettare i diritti dell’uomo

Le Alte Parti contraenti riconoscono a ogni persona sottoposta alla loro giurisdizione i diritti e le libertà enunciati nel Titolo primo della presente Convenzione.

Ai sensi dell’art. 1, l’impegno degli Stati contraenti consiste nel riconoscere alle persone rientranti nella loro giurisdizione i diritti e le libertà enunciati nella Convenzione.

L’esercizio della giurisdizione è il presupposto perché uno Stato contraente possa essere ritenuto responsabile delle azioni od omissioni ad esso addebitati.

Secondo la Corte, si tratta di una nozione principalmente territoriale e solo in circostanze eccezionali le azioni degli Stati compiute o produttive di effetti fuori dal proprio territorio possono costituire un esercizio da parte degli stessi della loro giurisdizione ai sensi dell’art. 1. La giurisprudenza della Corte ha però rilevato casi di esercizio extraterritoriale da parte di uno Stato nella cause riguardanti azioni compiute all’estero a bordo di aeromobili immatricolati nello Stato in questione o di navi battenti la bandiera di detto Stato.

Nel caso in esame la Corte rileva che gli avvenimenti del contenzioso si sono svolti in alto mare a bordo di navi militari battenti bandiera italiana.

Secondo il diritto internazionale la nave in alto mare è soggetta alla giurisdizione esclusiva dello Stato di cui batte bandiera e tale principio è stato tradotto nel diritto nazionale italiano all’art. 4 del codice italiano della navigazione.

A ciò si aggiunge che l’equipaggio era composto esclusivamente da militari italiani, determinando così il controllo italiano sui ricorrenti de jure e de facto. Si tratta quindi di un caso di esercizio della giurisdizione dell’Italia e, per questo motivo, lo Stato può essere chiamato in causa per le responsabilità discendenti dalla Convenzione.

La Corte EDU ha quindi affermato la propria giurisdizione sul caso e l’ammissibilità del ricorso. Di seguito si è pronunciata nel merito, sostenendo che la condotta dello Stato fosse effettivamente lesiva degli artt. 3, 13 e 4 prot. 4 della Convenzione.

Sulla questione della violazione dell’art. 3 della CEDU

Articolo 3 – Proibizione della tortura

Nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti

La Corte EDU ha osservato che secondo il diritto internazionale gli Stati hanno il diritto di controllare l’ingresso, il soggiorno e l’allontanamento dei non residenti ma, allo stesso tempo, misure di espulsione, estradizione ed allontanamento possono realizzare una violazione dell’art. 3.

A tal proposito la Corte EDU valuta la situazione del Paese di destinazione in base a: 1) le possibili conseguenze sui ricorrenti; 2) le situazioni individuali dei ricorrenti; 3) la situazione generale del Paese.

La Corte ha così analizzato la violazione dell’art. 3 della CEDU sotto due profili: 1) i rischi che i ricorrenti correvano in Libia; 2) i rischi che i ricorrenti correvano in caso di rimpatrio verso i propri Paesi di origine.

Sotto il primo profilo la Corte ha rilevato che in Libia non vengono rispettati i diritti di rifugiati e migranti poiché chi entra con mezzi irregolari nel Paese viene considerato “clandestino” senza distinzione tra migranti irregolari e richiedenti asilo. Questi vivono in una posizione marginale ed isolata che li rende estremamente vulnerabili ad atti xenofobi e razzisti.

La Corte ha osservato che il mancato rispetto da parte della Libia degli obblighi internazionali era una delle realtà denunciate dai vari rapporti internazionali riguardanti il Paese. A tal proposito secondo Human Rights Watch l’assenza di un sistema di asilo in Libia ha esposto i migranti irregolari a detenzioni arbitrarie, a tortura  e violenze di vario genere. Secondo la Corte EDU, inoltre, l’esistenza di trattati internazionali sui diritti umani da soli non garantiscono un’adeguata tutela dei diritti fondamentali e l’Italia non può liberarsi dalle proprie responsabilità invocando gli obblighi derivanti dagli accordi bilaterali con la Libia.

A ciò si aggiunge che la presenza dell’UNHCR non ha mai beneficiato di un adeguato riconoscimento da parte del governo libico: lo status di rifugiato riconosciuto dall’UNHCR non garantisce alcuna forma di tutela in Libia agli interessati.

Sotto il secondo profilo la Corte EDU ha ricordato il principio secondo il quale il respingimento indiretto di uno straniero lascia inalterata la responsabilità dello Stato contraente. Lo Stato che procede al respingimento deve accertarsi che la persona interessata dalla misura di allontanamento non venga espulsa verso il paese di origine dal Paese intermedio. 

Lo Stato contraente ha quindi l’obbligo di valutare tale rischio, ancora più quando il Paese intermedio non è uno Stato parte della Convenzione.

L’UNHCR ha affermato che la Libia ha frequentemente proceduto al rinvio collettivo di rifugiati, migranti e richiedenti asilo verso il proprio Paese di origine dove rischiano di essere sottoposti a tortura od altri trattamenti inumani e degradanti.

La Corte ha rilevato che le persone rimpatriate in Eritrea corrono il rischio di essere sottoposte a tortura e detenzioni in condizioni inumane per il solo fatto di aver lasciato il Paese; mentre le persone rimpatriate in Somalia tornerebbero in un contesto caratterizzato da un livello elevato di violenza, zone interessate da conflitti armati e campi profughi dove le condizioni di vita sono disastrose.

Secondo la Corte le situazioni dei due Paesi pongono gravi problemi di insicurezza generalizzata ed il rimpatrio verso questi Paesi costituisce una violazione dell’art. 3 della CEDU.

Secondo la Corte EDU la realtà libica è una realtà nota. Per questo motivo le autorità italiane dovevano sapere che i migranti intercettati, in quanto irregolari, sarebbero stati esposti a trattamenti contrari alla Convenzione.

In ogni caso, le autorità italiane avevano l’obbligo di informarsi sul modo in cui le autorità libiche avrebbero adempiuto ai loro obblighi internazionali in materia di protezione dei rifugiati e sul trattamento al quale i ricorrenti sarebbero stati esposti dopo il respingimento. Inoltre, nessuna disposizione internazionale, come quelle in materia di diritto al soccorso delle persone in mare o quelle volte al contrasto della tratta di esseri umani, può derogare agli obblighi derivanti dal diritto internazionale dei diritti umani ed al principio di non-respingimento. Di conseguenza, secondo la Corte EDU, l’Italia trasferendo i ricorrenti in Libia li ha esposti con piena cognizione di causa a trattamenti contrari alla Convenzione.

Sulla questione della violazione dell’art. 4, prot. 4 della CEDU

Articolo 4, Protocollo 4 – Divieto di espulsioni collettive di stranieri

Le espulsioni collettive di stranieri sono vietate.

La Corte EDU ha affermato che si tratta della prima volta in cui esamina la portata dell’articolo 4, Protocollo 4 in un caso di allontanamento di stranieri verso uno Stato terzo al di fuori del territorio nazionale.

Al fine di interpretare correttamente la disposizione, la Corte ha tenuto conto dell’oggetto e dello scopo del trattato, ha preso in considerazione tutte le norme ed i principi di diritto internazionale applicabili e ha analizzato le disposizioni alla luce del principio secondo il quale la Convenzione è uno “strumento vivente” (living instrument) che deve essere interpretato alla luce delle condizioni attuali.

La Corte ha osservato che il contenuto della disposizione non ne ostacola l’applicazione extraterritoriale in quanto non contiene alcun riferimento alla nozione di “territorio” e che per i redattori del Protocollo 4 la parola “espulsione” doveva essere interpretata nel senso generico “mandare via da un luogo”.

La Corte ha poi affermato che, dalla data di adozione del Protocollo, i flussi migratori in Europa si sono incessantemente intensificati utilizzando sempre di più la via marittima e che, a seguito della crisi economica del 2008 e dei mutamenti sociali e politici intervenuti in Africa e Medio Oriente, occorre far fronte a nuove sfide nel campo della gestione dell’immigrazione. 

La Corte ha osservato che lo scopo della disposizione è quello di evitare che gli Stati possano allontanare gli stranieri senza esaminare la loro situazione personale e senza permettere loro di esporre le loro argomentazioni per contestare il provvedimento adottato dall’autorità competente. Di conseguenza se non si riconoscesse l’applicazione extraterritoriale della disposizione, una parte importante dei fenomeni migratori  verrebbe sottratta dalle garanzie previste.

La Corte inoltre ha ribadito che la specificità del contesto marittimo non può portare a sancire uno spazio di “non diritto” all’interno del quale gli individui non sarebbero soggetti ad alcun regime giuridico che possa accordare loro il godimento dei diritti e delle garanzie previste dalla convenzione. La Corte ha quindi considerato che gli allontanamenti di stranieri eseguiti nell’ambito di intercettazioni in alto mare da parte delle autorità di uno Stato impegnano la responsabilità di detto Stato sul piano dell’art. 4 del prot. 4.

La Corte ha constatato che il trasferimento dei ricorrenti verso la Libia è stato eseguito in assenza di qualsiasi forma di esame della situazione individuale di ciascun ricorrente e che il personale a bordo delle navi militari non aveva la formazione necessaria per condurre colloqui individuali e che non era assistito da interpreti e consulenti giuridici. Secondo la Corte EDU ciò basta per escludere l’esistenza di garanzie sufficienti che attestino che la situazione individuale delle persone interessate sia stata presa in considerazione in maniera reale e differenziata.

In conclusione, l’allontanamento dei ricorrenti ha avuto carattere collettivo, contrario all’art. 4 del prot. 4 determinando la violazione di tale disposizione.

Sulla questione della violazione dell’art. 13 della CEDU

Articolo 13 – Diritto a un ricorso effettivo

Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto a un ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali.

L’art. 13 della Convenzione garantisce l’esistenza nel diritto interno di un procedimento per presentare un ricorso che permetta di far valere i diritti e le libertà della Convenzione, così come da essa sanciti. La disposizione ha come conseguenza quella di esigere un ricorso interno che permetta di esaminare il contenuto di un “motivo difendibile” basato sulla Convenzione e di offrire la correzione adeguata.

La portata dell’obbligo che l’art. 13 impone agli Stati contraenti varia in funzione della natura della doglianza del ricorrente. In altre parole il ricorso deve essere effettivo sia in pratica che in diritto.

La Corte ha osservato che la nozione di “ricorso effettivo” ai sensi dell’art. 13 combinato con l’art. 3 richiede: 1) l’esame indipendente e rigoroso di tutti i motivi sollevati dalla persona che si trovi in una situazione tale per cui esistono seri motivi di temere che sussista un rischio reale di trattamenti contrari all’art. 3; 2) possibilità di rinviare l’esecuzione della misura controversa.

In combinato con l’art. 4 prot. 4, un ricorso effettivo presuppone che si possa impedire l’esecuzione delle misure contrarie alla Convenzione e le cui conseguenze siano potenzialmente irreversibili. Andrebbe quindi  applicato il criterio dell’effetto sospensivo nel caso in cui uno Stato parte decidesse di rinviare uno straniero verso uno Stato in cui vi sono seri motivi di temere che corra un rischio di danno irreversibile causato dai maltrattamenti. Di conseguenza, l’art. 13 si oppone al fatto che misure di allontanamento siano eseguite prima che le autorità nazionali abbiano terminato l’esame della compatibilità con la Convenzione.

La Corte ha rilevato: che non sono state eseguite misure di identificazione e verifica delle situazioni personali prima dell’esecuzione della misura di allontanamento dei ricorrenti verso la Libia; che non sono state date informazioni ai ricorrenti circa la destinazione delle navi; che non sono state date informazioni riguardo alle possibili procedure di asilo; che l’allontanamento costituiva una misura lesiva degli artt. 3 e 4 prot. 4.

La Corte ha pertanto ritenuto che i ricorrenti siano stati privati di ogni via di ricorso interno determinando una violazione dell’art. 13 della Convenzione.

I diritti umani a difesa dei più deboli

Con la pronuncia della Corte EDU sul caso Hirsi Jamaa, i respingimenti in alto mare da parte dell’Italia verso le coste libiche hanno trovato un’importante censura.

Nel caso esaminato, l’art. 3 della CEDU è venuto in rilievo per il divieto di refoulement sia nella sua declinazione “diretta” (quindi per il respingimento verso la Libia), sia nella sua declinazione “indiretta” (quindi per il respingimento verso la Libia e successivamente verso il Paese di origine). La Corte ha quindi affermato il principio dell’onere in capo alle autorità statali di informarsi circa le modalità con cui il Paese di destinazione adempie ai propri obblighi internazionali in materia di protezione internazionali.

La pronuncia Hirsi Jamaa e altri c. Italia è, inoltre, storica in quanto è la prima occasione in cui la Corte EDU esamina l’applicabilità “extraterritoriale” dell’art. 4 prot. 4, ossia di una fattispecie in cui l’allontanamento degli stranieri verso uno Stato terzo è stato effettuato al di fuori del territorio nazionale.

La pronuncia Hirsi Jamaa infine, riconosce come non possano costituirsi zone in mare di “non diritto” in quanto i fenomeni dei respingimenti in alto mare sono un elemento caratterizzante le tipologie moderne di contrasto all’immigrazione irregolare. Per questo motivo, nessuna disposizione nazionale e internazionale, come quelle volte al contrasto della tratta di esseri umani o alla lotta alle migrazioni irregolari, possono derogare agli obblighi derivanti dal diritto internazionale dei diritti umani e al principio di non-respingimento.

In conclusione, i diritti umani si pongono imprescindibilmente a difesa dei più deboli.

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