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La COP 26 di Glasgow: nulla di nuovo sul fronte delle migrazioni climatico-ambientali

di Rainer Maria Baratti

Tra il 31 ottobre e il 12 novembre 2021 si è tenuta a Glasgow la 26° Conferenza delle parti (COP) delle Nazioni Unite sui Cambiamenti climatici, meglio conosciuta come COP 26. L’opinione pubblica si è mostrata molto scettica sui risultati ottenuti da questa sessione dei negoziati per il clima. Molte delle perplessità, per quanto riguarda il tema delle migrazioni ambientali, sono legate al continuo immobilismo sull’adozione di un meccanismo apposito per il tema del Loss & Damage. In questo articolo ripercorriamo gli esiti della COP 26 tenutasi a Glasgow. 

La COP 26 in poche parole 

Durante la cerimonia di apertura della COP 26 di Glasgow il Segretario esecutivo del Segretariato dell’UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) Patricia Espinosa ha affermato che “nei giorni in cui si terranno i negoziati gli occhi di tutto il mondo saranno rivolti a Glasgow perché Glasgow può rappresentare uno starting point per una nuova era prospera più verde e più resiliente per un futuro più sostenibile”. Ma in poche parole di cosa si è discusso durante la 26° Conferenza delle parti?  

La COP 26 si prefissava importanti obiettivi come quello di trovare un accordo per quanto riguarda l’obiettivo “zero emission” entro il 2050, di mobilitare finanziamenti pubblici e privati per le misure di mitigazione e adattamento al cambiamento climatico e di stimolare una più forte collaborazione tra Stati con lo scopo di ultimare il “libro delle regole” per l’implementazione dell’Accordo di Parigi. I negoziati sono riassumibili pertanto, in 6 temi: 1) trasparenza; 2) finanza climatica; 3) Nationally Determined Contributions (NDCs); 4) articolo 6 ed i diritti umani; 5) adattamento; 6) Loss and Damage. I risultati della COP 26 di Glasgow sono contenuti nel documento finale adottato al termine della Conferenza: il Glasgow Climate Pact

Trasparenza 

Durante la COP 26 sono state adottate nuove regole per la reportistica. Questa si basa su un sistema di controllo reciproco e monitoraggio degli impegni nazionali che entrerà in vigore per tutti i Paesi entro il 2024. Si tratta di un risultato soddisfacente volto a far comunicare in maniera trasparente i dati sulle emissioni ed i progressi nella mitigazione dei singoli Stati: non sarà possibile per alcun Paese omettere completamente dati che non si riesce (o vuole) comunicare. Al posto del dato mancante infatti, si dovrà inserire un simbolo “FX” motivando la scelta a margine. Attraverso l’inserimento del simbolo non si eliminano intere colonne o righe dal report. 

Finanza climatica 

Al termine della COP 26 non sono stati approvati i 100 miliardi di dollari promessi ai Paesi vulnerabili e ciò ha influenzato in maniera negativa il posizionamento di Cina ed India su altre parti dell’accordo finale. Inoltre, non si è trovato un compromesso circa la quantificazione di un nuovo obiettivo di finanza climatica entro il 2025, scegliendo di creare un gruppo di lavoro ad hoc sul tema che si riunirà in quattro riunioni annuali dal 2022 al 2024 incluso. 

Nationally Determined Contributions (NDCs) 

Nationally Determined Contributions (NDCs) sono il cuore dell’Accordo di Parigi del 2015 per il raggiungimento degli obiettivi concordati. Gli NDCs sono gli sforzi di ogni Paese per ridurre le emissioni nazionali ed adattarsi agli impatti del cambiamento climatico. All’art. 4 par. 2 dell’Accordo si afferma che ogni Stato parte deve preparare, comunicare e successivamente mantenere i Nationally Determined Contributions che intende raggiungere – i quali, a loro volta, devono essere chiari e quantificabili. In altre parole, ogni Paese deve delineare e comunicare le proprie azioni climatiche da intraprendere dopo il 2020. 

Gli NDCs dovevano essere presentati al Segretariato dell’UNFCCC entro il 2020 e successivamente ogni 5 anni (ad esempio entro il 2020, 2025, 2030), a Glasgow si è invece tornati ad orizzonti temporali comuni con cadenza decennale a partire dal 2025 – da comunicare ogni 5 anni in modo da renderli confrontabili tra loro. Il testo finale adottato al termine della COP 26 però contiene una clausola di salvaguardia per quei Paesi che, per qualsiasi motivo, non saranno in grado di comunicare i propri NDCs secondo le nuove regole già nel 2025, rimandando la presentazione dei nuovi impegni al 2030 con un’altra possibile estensione al 2040.  

Articolo 6 dell’Accordo di Parigi e Diritti umani 

La questione più controversa della Conferenza è stata quella di rendere operativo l’articolo 6 dell’Accordo di Parigi. Questo consente agli Stati di apportare strategie, che devono essere comunicate alle Nazioni Unite attraverso il piano Nationally Determined Contribution (NDCs), per la riduzione delle emissioni di CO2.  

L’Accordo di Parigi infatti, a differenza del Protocollo di Kyoto, non prevede al proprio interno una lista specifica degli obiettivi dei singoli Paesi. La definizione degli impegni di riduzione delle emissioni di gas serra in questo testo dunque, dipende da scelte nazionali presentate attraverso il piano NDCs. L’art. 6 prevede diversi meccanismi:  

  1. approcci di cooperazione che prevedono lo scambio di quote (co. 2); 
  1. meccanismi di mercato (co. 4); 
  1. approcci non di mercato (co.8).  

Attraverso questi meccanismi l’intenzione è quella sostanzialmente di creare un mercato del carbonio, ossia un sistema di scambio delle emissioni tra i Paesi, attraverso cui chi inquina meno compensa chi sfora i limiti o ha bisogno di aiuto per non superarli.  

Gli Emission Trading System (ETS, o sistemi di scambio delle emissioni) sono in piedi da anni e vi sono diverse esperienze regionali, tra cui l’EU ETS dell’Unione Europea.  

In Europa questo sistema coinvolge tutte le aziende produttrici di gas climalteranti nel settore dell’energia elettrica e nell’industria manifatturiera, nonché dalle compagnie aeree che operano tra i Paesi che lo adottano.  

Per le Aziende soggette ad obblighi si applica un tetto alle emissioni a cui corrisponde l’assegnazione di un pari numero di quote di emissione. Tali quote vengono gestite e scambiante attraverso un meccanismo di mercato: se un’azienda inquina di meno rispetto alle quote assegnate ottiene dei “crediti verdi che possono essere venduti alle aziende che al contrario hanno sforato le quote accordate.  

Sulla base di questo meccanismo l’art. 6 si dovrebbe concretizzare attraverso un sistema di cooperazione internazionale, sia tra singoli Stati sia con la regia delle Nazioni Unite, che instauri un mercato i cui proventi siano utilizzati per creare progetti che accelerino l’assorbimento di emissioni, specie nei Paesi in via di sviluppo. Sull’art. 6 dell’Accordo numerose critiche sono state mosse dagli attivisti indigeni ed a tal proposito è importante anche sottolineare come durante la COP 26 sia stata autorizzata la partecipazione di più di 500 membri delle lobby dei combustibili fossili (affiliate alle più importanti compagnie petrolifere e di gas), mentre le delegazioni delle popolazioni indigene sono state escluse

D’altro canto, diversi principi tutelanti i diritti umani sono stati inclusi nelle regole sul funzionamento dei meccanismi previsti dell’art. 6 approvate al termine della COP 26. Si tratta di un risultato positivo, frutto di anni di advocacy da parte della società civile che ha fatto fronte comune all’interno dell’Human Rights Interconstituencies Working Group. Sono rimaste tuttavia, delle riserve in merito all’implementazione pratica dei mercati del carbonio. L’Articolo 6 del Paris Rule Book rimane una delle parti più complesse dell’Accordo e, nell’attuale versione, permangono ancora importanti aree grigie che potrebbero fungere da “scappatoie burocratiche” per i produttori di energia, provocando conseguenze negative in materia di tutela dei diritti umani e degli ecosistemi. 

Adattamento 

Al termine della Conferenza, sono stati raddoppiati i fondi internazionali destinati all’adattamento ed il programma di lavoro di due anni sul Global Goal of Adaptation intitolato Glasgow Sharm-El-Sheikh Work Programme, che mira a monitorare le azioni di adattamento dei Paesi. Viene inoltre richiesto agli Stati parte che non lo avessero ancora fatto, di inviare le proprie comunicazioni sull’adattamento entro novembre 2022, mese in cui si terrà la COP 27 di Sharm El-Sheikh. Queste comunicazioni mirano a fornire informazioni sulle azioni ed i piani di adattamento, al fine di rafforzare e coordinare l’azione per il raggiungimento dell’obiettivo di adattamento ai cambiamenti climatici a livello globale. 

Loss and Damage 

In linea con quanto accaduto durante la COP 25 tenutasi a Madrid, continuano a mancare novità concrete per quanto riguarda i fondi richiesti dai Paesi più vulnerabili per far fronte a tutti quei danni e quelle perdite (Loss & Damage) conseguenti ai cambiamenti climatici ed ormai inevitabili.  

Nella definizione di Loss and Damage rientrerebbero infatti gli anni e le perdite derivanti da eventi improvvisi (per esempio i disastri climatici) e da processi a lenta insorgenza (per esempio l’innalzamento del livello del mare o l’avanzamento dei deserti). Tali effetti possono registrarsi sia nelle comunità umane (danneggiamento o perdita dei mezzi di sussistenza) che nei sistemi naturali (danneggiamento o perdita della biodiversità). Proprio per poter comprendere tali effetti, nel 2013 è stato istituito il Meccanismo internazionale di Varsavia. Sia il concetto di Loss & Damage, sia il Meccanismo Internazionale di Varsavia, sono strumenti di fondamentale importanza per quanto riguarda il tema delle migrazioni climatico-ambientali. 

A tale proposito, il testo finale della COP 26 di Glasgow prevede l’avvio di un nuovo “dialogo” sul tema, mentre i Paesi più colpiti e vulnerabili agli effetti dei cambiamenti climatici chiedevano l’istituzione di una vera e propria “facility” – ossia uno strumento formale di coordinamento e azione con un proprio staff, riunioni annuali, inclusione di diversi stakeholders ed attori locali al fine di affrontare al meglio questo complesso tema a livello globale.  

Con la COP 26 si decide infatti di istituire il “Glasgow Dialogue” tra le Parti, le organizzazioni pertinenti e le parti interessate per discutere gli accordi per il finanziamento delle attività per evitare, ridurre al minimo ed affrontare le perdite ed i danni associati agli impatti negativi dei cambiamenti climatici fino a giugno 2024. Tale meccanismo di dialogo deve essere inoltre organizzato in collaborazione con il Comitato esecutivo del Meccanismo Internazionale di Varsavia. Per di più, sia il Glasgow Dialogue che il Meccanismo Internazionale di Varsavia saranno affiancate dall’operatività del “Santiago Network”, anch’esso istituito per evitare, minimizzare ed affrontare i Loss & Damage

In poche parole, la COP di Glasgow, pur ribadendo l’urgenza di intensificare le azioni da intraprendere, ha riproposto il sostanziale immobilismo visto durante la COP di Madrid. 

Le richieste avanzate in materia di Loss & Damage dalle Organizzazioni Internazionali prima dei negoziati della COP 26 

Poco prima dell’apertura dei negoziati della COP 26, l’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM), l’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) e Lancet Migration hanno chiesto ai leader mondiali di intraprendere azioni concrete per mitigare le conseguenze del cambiamento climatico sulla migrazione e la salute delle persone in tutto il mondo.  

Il presupposto di partenza per fondare questa richiesta è stato che il cambiamento climatico, la salute e la mobilità umana sono strettamente connessi tra loro. Insieme, hanno un impatto profondo sulle nostre società ed i loro legami devono essere riconosciuti ed affrontati con urgenza poiché gli impatti dei disastri naturali, del degrado del territorio e della scarsità d’acqua diventano sempre più intensi e devastanti. Inoltre, si tratta di questioni interconnesse che sono state affrontate troppo spesso in maniera isolata. 

Antònio Vitorino, direttore generale dell’OIM, e Tedros Adhanom Ghebreyesus, direttore generale dell’OMS, a tal proposito hanno esortato tutti i Paesi a dare priorità agli interventi climatici che possano avere un impatto determinante sulla salute dei migranti e sulle ragioni per cui intere comunità sono costrette a lasciare le proprie case.  

La crisi climatica infatti, sta già avendo ripercussioni sulla salute pubblica globale:  

  • aumento dei casi di malnutrizione a causa della salinizzazione e dell’inquinamento del suolo e dell’acqua potabile, del degrado della terra, della ridotta produttività delle colture, della desertificazione, etc; 
  • malattie respiratorie più frequenti e più gravi a causa dell’aumento dell’inquinamento dell’aria; 
  • una maggiore incidenza di malattie trasmesse dall’acqua come il colera e il tifo a causa dell’aumento delle inondazioni; 
  • sistemi sanitari indeboliti e sovraccarichi man mano che tempeste, forti precipitazioni, inondazioni, ondate di calore, siccità e altri eventi meteorologici estremi diventano più frequenti e i bisogni sanitari delle persone aumentano. 

Secondo Tedros Adhanom Ghebreyesus occorre includere la mobilità umana nei piani d’azione nazionali sul cambiamento climatico, rafforzare i servizi ed i sistemi di accoglienza dei migranti, adottare misure per mantenere i servizi essenziali in funzione dopo i disastri e dare priorità all’accesso a risorse finanziarie sostenibili e prevedibili per i Paesi vulnerabili.  

OMS, Lancet Migration ed OIM in vista della COP 26 hanno richiesto l’inclusione urgente della salute dei migranti nelle politiche relative alle questioni ambientali e del cambiamento climatico. Hanno inoltre chiesto un dialogo per aumentare la resilienza sia dei sistemi sanitari che delle comunità che affrontano gli impatti negativi del cambiamento climatico, come elemento critico per le azioni e la collaborazione.   

Analogamente anche l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) in vista della COP 26 ha lanciato due messaggi chiave:  

  1. la crisi climatica sta già amplificando la vulnerabilità degli esseri umani, costringendoli a spostarsi e rendendo la vita più difficile per coloro che sono già costretti a fuggire;   
  1. molti spostamenti e sofferenze possono essere evitati o minimizzati con un maggiore ed urgente sostegno alle politiche di adattamento, in particolare in quei Paesi ed in quelle comunità più vulnerabili e fragili dal punto di vista climatico.  

A tal proposito l’UNHCR chiedeva:  

  • di sviluppare un programma immediato, efficace ed efficiente per mitigare l’impatto della crisi climatica su coloro che sono costretti a fuggire;  
  • di evidenziare, nell’ambito della COP 26 di Glasgow, il tema della mobilità umana anche attraverso il sostegno all’implementazione delle raccomandazioni contenute nel Meccanismo Internazionale di Varsavia;  
  • di aumentare l’azione ed il sostegno alle misure atte ad evitare, minimizzare ed affrontare lo sfollamento delle comunità dei Paesi più vulnerabili agli effetti del cambiamento climatico. Ciò include anche un maggiore accesso a finanziamenti sostenibili ed assistenza tecnica attraverso l’operatività del “Santiago Network” per il Loss & Damage.  

In conclusione l’UNHCR chiedeva di assicurare che l’azione per il clima non raggiunga solo i Paesi vulnerabili ma anche gli sfollati e le loro comunità ospitanti, in particolare le persone che vivono in zone instabili e difficili da raggiungere. 

Prospettive future in materia di migrazioni climatico-ambientali 

Nonostante l’appello delle diverse Organizzazioni Internazionali e la richiesta dei Paesi più vulnerabili, come abbiamo visto, nessun passo in avanti è stato fatto verso la creazione del Loss and Damage Facility ed il tema delle migrazioni climatico-ambientali non ha assunto un ruolo di rilevanza durante i negoziati. Con ogni probabilità, però, il tema più discusso ai prossimi negoziati sul clima, la COP 27 che si terrà in Egitto a Sharm El-Sheikh, sarà il Loss & Damage.  

Il tema rientra nell’art. 8 dell’Accordo di Parigi, il quale invita i Paesi a cooperare: nell’elaborazione di sistemi di allerta preventiva; sul tema delle riparazioni (anche se non è mai stata fornita una disciplina puntuale dell’approccio da adottare in materia); alla quantificazione della gestione del rischio e le relative assicurazioni; per favorire lo sviluppo del Meccanismo di Varsavia, strumento di facilitazione e cooperazione internazionale. 

Oltre all’implementazione del Meccanismo di Varsavia nei prossimi negoziati occorrerà strutturare il network di Santiago lanciato nel 2019 durante la COP 25 di Madrid.  

Al momento, questo è pensato come una piattaforma internazionale di condivisione di risorse – umane, tecnologiche e possibilmente finanziarie – per favore i Paesi in via di sviluppo.  

Ad oggi fanno parte del network una serie di Paesi in via di sviluppo e/o fortemente vulnerabili e numerose Organizzazioni intergovernative e Banche di sviluppo, dall’African Development Bank alla Federazione Internazionale della Croce Rossa, dal Green Climate Fund alla Banca Mondiale. Attualmente però il network appena descritto non è dotato di un proprio staff. 

In ogni caso, i prossimi negoziati dovranno soprattutto affrontare un’importante contrapposizione politica che fa da sfondo a questi strumenti: i Paesi più vulnerabili chiedono ai responsabili storici delle emissioni climalteranti di farsi carico del problema a livello finanziario. 

Un bilancio sulla COP 26 

Nonostante siano emerse numerose e nuove iniziative, i risultati dei negoziati sembrerebbero essere molto meno coraggiosi di quello che gli esperti affermano essere necessario. La COP 26 di Glasgow ha portato nuovi impegni a carattere non vincolante, molte questioni sono ancora in attesa di essere risolte e solo 46 Stati si sono impegnati a raggiungere la neutralità carbonica in un lasso di tempo ricompreso tra il 2030 e il 2070.  

A lasciare l’amaro in bocca è il passaggio all’ultimo minuto nel draft del documento finale da “phase out” a “phase down” (da eliminazione a riduzione di uso di carbone). Questa ha dato una battuta d’arresto all’ambizione attesa dalla COP di Glasgow e consente per ancora troppi anni a Paesi come India e Cina di investire in tecnologie climalteranti.  

Da quanto detto inoltre, non si può che evidenziare come tutt’oggi manchino azioni efficaci volte a trovare una soluzione per i push-factor delle migrazioni legati all’ambiente. 

Occorre evidenziare però, che il diritto internazionale nasce soprattutto per mantenere relazioni pacifiche tra gli Stati e ciò si riflette sulla natura della governance della lotta al cambiamento climatico. I negoziati per il clima infatti, sono un processo incrementale ed hanno soprattutto una valenza politica. La COP 26, a 6 anni dalla COP di Parigi, è stata fondamentale per riportare i Paesi ad un dialogo costruttivo.  

Nonostante la delusione mostrata dall’opinione pubblica, occorre sperare che già a partire dalla COP 27 di Sharm El-Sheikh gli Stati, anche in virtù delle preoccupazioni ed ambizioni espresse a Glasgow, si impegnino in azioni concrete ed efficaci.  

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Fonti e approfondimenti 

Accordo di Parigi (2015) 

Il Glasgow Climate Pact (2021) 

Osservatorio sulla COP 26 a cura di Italian Climate Network 

Organizzazione Internazionale delle Migrazioni (OIM) – COP26: Direct Linkages Between Climate Change, Health and Migration Must be Tackled Urgently 

Organizzazione Internazionale delle Migrazioni (OIM) – COP26: Addressing Human Mobility driven by Climate Change 

UNHCR: World must turn COP26 words into action for forcibly displaced and stateless people 

E. Bompan, Loss&Damage, il tema al cuore del prossimo negoziato che interessa la cooperazione, su Oltremare 

K. Bosselmann, COP 26 and the flawed design of international law, in Pathway to the 2022 declaration 

Rainer Maria Baratti

Vice-presidente Large Movements APS | Climate Change e Migration Specialist | Dottore in Relazioni Internazionali | Blogger in Geopolitica, Geoeconomia e tematiche Migratorie | Referente LM Environment

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