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Alla scoperta delle istituzioni in Europa: la DGI del Consiglio d’Europa

Il nostro viaggio nelle istituzioni in Europa continua, e questa volta ci inoltriamo all’interno del Consiglio d’Europa, un’organizzazione internazionale indipendente dal complesso dell’Unione Europea, come già spiegato nella prima parte di questa rubrica.

Il mandato per eccellenza del Consiglio d’Europa è la promozione dei diritti fondamentali, della democrazia e dello stato di diritto all’interno dei suoi 47 Stati membri.

Large Movements, attraverso l’esperienza di Laura Sacher come tirocinante in una delle divisioni del Consiglio d’Europa, si è addentrata in questa organizzazione internazionale. Questo articolo è infatti il risultato di alcuni aspetti di alcuni dipartimenti con cui è stata in contatto durante il suo soggiorno a Strasburgo. Tuttavia, va specificato che il lavoro generale del Consiglio d’Europa è ben complesso e difficile da riassumere esaustivamente in un articolo.

L’organizzazione interna del Consiglio d’Europa è alquanto complessa e non è immediato comprendere il suo funzionamento e le strategie messe in atto dai numerosi dipartimenti e divisioni che lo compongono. Partendo da una panoramica esterna, il Consiglio è composto da due grandi direzioni (Directorate General), la DGI e la DGII. Fino al 2010, vi erano anche DGIII e DGIV che erano specializzate rispettivamente di politiche di coesione ed educazione e cultura. La successiva fusione ha inserito la DGIII e DGIV prevalentemente nella DGII.

Il rappresentante della DGI è il Direttore Generale, dal 2017 C. Giakoumopoulos. Vi è poi il Rappresentante Speciale del Segretariato Generale per la migrazione ed i rifugiati, con il quale abbiamo avuto l’onore di discutere personalmente circa il Nuovo Patto sulla Migrazione e l’Asilo.

Il Consiglio d’Europa promuove il rispetto dei diritti umani, la democrazia e lo stato di diritto seguendo una strategia basata su un triangolo specifico: definizione degli standard; monitoraggio; cooperazione.

È dalla cooperazione che entriamo nel vivo della prima divisione, la divisione Coordinamento e Cooperazione Internazionale. Essa è stata creata nel 2017 con l’obiettivo di coordinare la cooperazione con l’UE – in particolare la sua Agenzia dei diritti fondamentali (FRA) – e l’ONU, e gestire l’azione del Consiglio d’Europa nell’abolizione della pena di morte. La divisione Coordinamento e Cooperazione Internazionale fornisce anche il segretariato del Premio Raoul Wallenberg, dedicato a premiare risultati umanitari significativi di un gruppo di individui o di un’organizzazione; e segue gli eventi in Bielorussia al fine di garantire un approccio coordinato.

Un secondo aspetto rilevante di questa prima divisione è la selezione dei progetti gestiti dalla DGI. Ogni due anni, l’Ufficio della Direzione dei Programmi (ODGP) chiede ai dipartimenti di presentare le loro proposte di progetto, tra le quali vengono selezionate quelle più rilevanti per la realizzazione. Una volta lanciati i progetti, la fase di monitoraggio è sotto la responsabilità della Divisione di Coordinamento e Cooperazione Internazionale, che segue l’implementazione attraverso rapporti basati a loro volta sui rapporti di implementazione dei dipartimenti esecutivi che sono in costante contatto con i beneficiari (generalmente gli Stati membri del Consiglio d’Europa). Essendo all’interno della DGI, i progetti riguardano temi di natura giuridica come la libertà di espressione e dei media, l’efficienza del sistema giudiziario, delle prigioni e della polizia, l’attuazione effettiva delle norme sui diritti umani o la lotta contro la criminalità, la corruzione e il finanziamento del terrorismo.

Passiamo ora al Dipartimento di Diritti Umani al quale fanno capo molti altri sotto dipartimenti e divisioni, tra cui il Segretariato del Comitato per la Prevenzione alla Tortura e Trattamenti disumani, il Dipartimento di Esecuzione delle sentenze della Corte Europea dei diritti dell’uomo, il Dipartimento della Carta Sociale Europea. Quest’ultimo, nonostante il nome che potrebbe suggerire che il dipartimento si concentra solo sulla Carta sociale europea, si occupa anche del Codice europeo di sicurezza sociale e della cooperazione intergovernativa affidata alla Piattaforma europea di coesione sociale. Inoltre, il Dipartimento fornisce alcune attività di cooperazione e gestisce una piattaforma CoE-FRA-ENNHRI-Equinet sui diritti sociali ed economici.

Una piccola parentesi sulla Carta sociale europea è qui d’obbligo: si tratta di un trattato del Consiglio d’Europa che mira a proteggere il pieno rispetto dei cosiddetti “diritti di seconda generazione”, tra cui il diritto all’abitazione, salute, occupazione e povertà. Quest’anno, la Carta sociale europea del Consiglio d’Europa (1961) e la Carta sociale europea modificata (1996) celebrano rispettivamente il loro 60° e 25° anniversario. La Carta offre la possibilità agli Stati membri di accettare una parte (o tutte) le sue disposizioni. Il controllo sulle disposizioni accettate, attraverso rapporti o denunce collettive, è diverso e rafforzato in base alle diverse disposizioni.

 Fino ad oggi tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa hanno firmato la Carta del 1961 o quella del 1996; mentre quattro Stati membri (Liechtenstein, Monaco, San Marino, Svizzera) non hanno ancora ratificato nessuna delle due versioni della Carta sociale europea. Di conseguenza, 43 paesi sono vincolati dalla Carta del 1961 o del 1996, nove paesi non hanno ancora ratificato la Carta riveduta (Germania e Spagna stanno per farlo) ed infine quindici Stati hanno accettato la procedura di reclamo collettivo (la Spagna sta per accettare questa procedura). Tra le missioni del dipartimento c’è quella di dirigere e supervisionare i negoziati tra i paesi sull’applicazione della Carta.

Un altro dipartimento cappello è quello della Politica e della Cooperazione dei Diritti Umani, che si occupa della gestione delle attività e dei programmi con terzi internazionali. Fra questo, la Divisione di Cooperazione con Organismi Internazionali serve principalmente come segretariato per la negoziazione dell’adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU). Mentre i suoi 27 Stati membri sono alte parti contraenti della CEDU, l’Unione europea attualmente non lo è. L’adesione di quest’ultima alla CEDU, che è un obbligo legale secondo il trattato di Lisbona dell’UE, fornirebbe lo stesso controllo esterno riguardo ai diritti umani per l’UE e per i suoi membri. Pertanto, porterebbe ulteriore coerenza all’architettura dei diritti umani in Europa. Questo è tanto più importante in quanto l’UE opera sempre più in aree sensibili ai diritti umani (come l’asilo/migrazione, il controllo delle frontiere, la cooperazione in materia di diritto penale o le missioni civili/militari nel contesto della politica estera e di sicurezza comune dell’UE). Un precedente accordo di adesione non è stato ritenuto compatibile con i trattati dell’UE, come stabilito dalla Corte di giustizia dell’UE nel 2014. L’anno scorso, i negoziati (a cui partecipano tutti i 47 Stati membri del Consiglio d’Europa e l’Unione europea) sono stati ripresi per rivedere questo accordo di adesione ed affrontare le preoccupazioni sollevate dalla CGUE.

 In una dichiarazione congiunta in occasione della ripresa dei negoziati, il segretario generale del Consiglio d’Europa, Marija Pejčinović Burić, e la vicepresidente della Commissione europea per i valori e la trasparenza, Věra Jourová, hanno dichiarato: “In questi tempi difficili, la ripresa di questi negoziati cruciali invia un forte segnale sull’impegno delle nostre due organizzazioni, e dei nostri stati membri, verso i valori fondamentali che ci stanno a cuore. Speriamo vivamente che i negoziati possano essere portati ad una rapida e positiva conclusione a beneficio dell’Europa intera”.

Il dipartimento della Politica e della Cooperazione dei Diritti Umani include anche la Divisione degli Attori Indipendenti per i diritti umani che ha, da un lato, un’unità sulla migrazione e lo spostamento e, dall’altro, un’unità sulla prevenzione della tortura e del maltrattamento. All’interno del Dipartimento i progetti di cooperazione sono portati avanti per sostenere le autorità nazionali nel rispetto degli standard del Consiglio d’Europa e le sentenze della Corte europea dei diritti umani. Un gruppo di lavoro specifico si concentra sulle alternative alla detenzione degli immigrati, in particolare per le persone in una situazione vulnerabile in cui la detenzione dovrebbe essere evitata e in cui dovrebbero essere perseguiti altri mezzi per sostenere le norme sulla migrazione.  La detenzione e la migrazione sono entrambi argomenti di particolare vulnerabilità e criticità, ed è infatti molto importante sostenere gli Stati membri nell’affrontare queste questioni delicate in modo da prevenire le violazioni dei diritti umani, garantendo al contempo un’efficace gestione della migrazione.  Una volta stabiliti gli standard, l’attuazione, sia a livello nazionale che internazionale, è il processo chiave. È qui che i progetti di cooperazione diventano strumentali, con il sostegno concreto di divisioni specializzate nel settore che lavorano direttamente con le autorità e altri interlocutori nazionali, allo scopo di avviare riforme costruttive.

Un secondo grande Dipartimento che coordina ulteriori dipartimenti è quello dell’Information Society e dell’Azione contro il Crimine. Seguendo la dichiarazione del direttore dal sito ufficiale, questa direzione è responsabile del lavoro del Consiglio d’Europa sui media, la società dell’informazione e l’azione contro il crimine. Le attività della Direzione comprendono la definizione di standard, il monitoraggio e le attività di cooperazione su una vasta gamma di questioni, tra cui la libertà di espressione, la protezione dei dati, la governance di Internet, la criminalità informatica, il diritto penale, la lotta contro la criminalità economica, la corruzione e il riciclaggio di denaro, nonché le azioni contro il traffico di droga e l’abuso di droga. Il dipartimento dell’information society e dell’azione contro il crimine promuove anche la trasparenza e la comprensione del funzionamento delle industrie audiovisive in Europa, da un punto di vista legale ed economico.

Infine, della DGI fa parte anche la Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto, più comunemente conosciuta come la Commissione di Venezia, dal nome della città italiana in cui i suoi membri si riuniscono. La Commissione è composta da 62 membri (i 47 Stati membri del Consiglio d’Europa e 15 altri paesi), rappresentati da professori universitari di diritto pubblico e internazionale, giudici delle corti supreme e costituzionali, membri dei parlamenti nazionali e un certo numero di funzionari pubblici. Il suo mandato è quello di fornire consulenza giuridica ai suoi Stati membri, aiutando ad allineare le strutture giuridiche e istituzionali degli Stati alle norme europee; contribuisce inoltre a garantire la diffusione e il consolidamento di un patrimonio costituzionale comune, svolgendo un ruolo unico nella gestione dei conflitti, e fornisce un “aiuto costituzionale di emergenza” agli Stati in transizione.

Termina così la prima tappa del nostro viaggio all’interno del Consiglio d’Europa. Il prossimo mese esploreremo la DGII e capiremo il funzionamento degli uffici di rappresentanza del Consiglio negli Stati membri.

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Laura Sacher

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