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Follow the Money Capitolo I – il Quadro Finanziario Pluriennale

di Laura Sacher

Strumento essenziale per la comprensione di molti dei meccanismi e progetti europei, il Quadro Finanziario Pluriannuale non poteva mancare nel viaggio delle istituzioni in Europa. Andremo innanzitutto a scoprire chi sono gli attori chiave e come avvengono le trattative per uno dei budget più complessi nello scenario europeo. Il focus si sposterà poi sul Fondo dedicato alle migrazioni, con i vari aggiornamenti e criticità sollevate.

Questo primo articolo della sotto rubrica Follow the money ha l’obiettivo di proporre ai nostri lettori una prima panoramica dei meccanismi di finanziamento dell’Unione Europea, focalizzandoci in particolare sul Quadro Finanziario Pluriennale (QFP), scoprendo chi sono gli attori coinvolti nella decisione ed approvazione di questo complesso meccanismo.

Per bilancio si intende la media tra le entrate e le spese. Il bilancio europeo si è evoluto assieme all’Unione Europa stessa, introducendo nuovi meccanismi ma mantenendo costante l’obiettivo originario di “assicurare il finanziamento dei programmi e delle azioni nei settori d’intervento dell’UE”.

Nello specifico, i programmi finanziari dell’Unione sono contenuti in un bilancio settennale, denominato Quadro Finanziario Pluriennale (QFP), le cui previsioni di spesa a lungo termine vengono corrette di volta in volta attraverso l’emanazione di bilanci annuali – che modificano gli obiettivi iniziali adattandoli agli andamenti del mercato.

Le origini

Fino agli anni ’80, la gestione finanziaria in un quadro economico politico così complesso come quello dell’Unione Europea non veniva regolata da strumenti specifici.

Il crescente divario tra risorse disponibili ed il fabbisogno della macchina europea, ha fatto emergere la necessità di stabilire un bilancio comune in cui raccogliere e programmare gli obiettivi finanziari e politici degli Stati Membri.

Questa necessità di organicità sistematica anche in campo finanziario, ha portato alla stipula di un Accordo Interistituzionale nel 1988. L’accordo è stato denominato Pacchetto Delors I e si poneva come obiettivo quello di determinare e sistematizzare le risorse necessarie per l’esecuzione di bilancio dell’Atto Unico Europeo. Atto, quest’ultimo, che ha istituito le Comunità europee ed avviato la Cooperazione politica europea. Si parlava di Comunità europee per riferirsi alla Comunità Economica Europea, la Comunità Europea dell’Energia Atomica e la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio. Queste tre comunità rappresentano i pilastri dell’attuale Unione Europea.

Con la ratifica del Trattato di Lisbona il Quadro Finanziario Pluriannuale diventa Regolamento del Consiglio dell’UE subordinato ad approvazione del Parlamento, e non più accordo interistituzionale. Quest’ ultimo non è sempre vincolante e la forma che può assumere è un insieme di linee guida o dichiarazioni, dunque senza alcuna valenza giuridica. Un Regolamento è invece un atto giuridico vincolante direttamente applicabile in tutti gli Stati membri e per tutti i cittadini europei.

In base all’art. 312 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea poi, il QFP oltre a fissare “gli importi dei massimali annui degli stanziamenti d’impegno per categoria di spesa e del massimale annuo degli stanziamenti di pagamento”, stabilisce che lo stesso deve prevedere altresì “ogni altra disposizione utile per il corretto svolgimento della procedura annuale di bilancio”.

Le caratteristiche

Il Quadro Finanziario Pluriennale consiste in un bilancio a lungo termine che disciplina gli investimenti che l’UE si prefigge di mettere in campo per i prossimi 5-7 anni, delineando i settori in cui l’Unione è maggiormente competitiva e quali sono le priorità di interessi finanziari per il periodo specifico. Per questo motivo, il QFP viene definito un bilancio di investimento, perché finanzia “i settori chiave che forniscono quell’effettivo valore aggiunto europeo capace di stimolare crescita e competitività”.

Si parla di prevedibilità e flessibilità perché, da una parte, il QFP fissa per almeno cinque anni, quanto denaro l’UE può investire nelle sue politiche. Nello specifico:

  • la prevedibilità è utile per coloro che ad esempio lavorano su progetti scientifici che durano diversi anni;
  • la flessibilità è essenziale per far fronte a situazioni imprevedibili, quali disastri naturali o crisi sanitarie.

Il processo di approvazione

Come si può dedurre dalla sua composizione e dai suoi obiettivi, il QFP non è altro che un accordo tra Stati membri ed organi dell’UE su quella che sarà la strategia finanziaria dell’Unione per i successivi 5 o 7 anni. Come già menzionato, tale accordo ha preso la forma di Regolamento.

Il primo attore a svolgere un ruolo essenziale nella redazione del QFP è la Commissione Europea, la quale ne presenta una prima versione contenente proposte di programmi specifici divisi per categorie di spesa. Per approvare il Regolamento, è richiesto il voto all’unanimità del Consiglio dell’UE e l’approvazione da parte del Parlamento Europeo.

I negoziati nei quali si discute del nuovo QFP iniziano alcuni anni prima dello scadere del precedente: ad esempio, per il nuovo QFP, che coprirà il periodo 2021-2027, la Commissione ha presentato al Consiglio le sue proposte il 14 maggio 2018 e l’approvazione finale si è conclusa soltanto il 17 dicembre 2020.

Nel 2017 è stata adottata una revisione con misure aggiuntive circa le tematiche della migrazione, occupazione e crescita economica, oltre ad un potenziamento della flessibilità ed una riserva per gli aiuti di emergenza, in caso di imprevisti o nuove priorità da sanare. Nello specifico, si tratta di ulteriori risorse economiche (+ € 6, 01 miliardi) per i settori sopra menzionati. Ci occuperemo in un successivo articolo di analizzare tali modifiche e con quali strumenti – finanziari e politici – esse siano state messe in atto.

Gli obiettivi

Il QFP “fissa i limiti delle spese annue dell’UE per il totale degli impegni in un anno, dei pagamenti in un anno ed i pagamenti e gli impegni in ciascun settore di spesa dell’UE”. Nello specifico:

  • gli impegni sono “il massimo degli obblighi giuridici, tipo contratti o sovvenzioni, che l’UE può contrarre in un determinato anno”;
  • i pagamenti sono gli importi effettivamente spesi in un anno. Tuttavia, una flessibilità è richiesta in caso di situazioni impreviste, e la crisi sanitaria COVID-19 ne è un perfetto esempio.

Nel corso della trattazione, andremo poi a parlare dello strumento approvato eccezionalmente per porre rimedio ad una crisi pandemica senza precedenti.

Le entrate

Da chi riceve l’UE i finanziamenti per le proprie spese?

Per il 97% si tratta di Risorse Proprie, mentre il restante 3% è recuperato tramite: (i) le eccedenze residuali dei bilanci precedenti (ii) fonti secondarie, tra cui multe od imposte sugli stipendi. Tuttavia, l’attuale QFP, prevede gradualmente l’ingresso di nuovi fonti di entrata come un contributo degli Stati Membri in base alla quantità di rifiuti di imballaggio in plastica non riciclati prodotti da ciascuno di essi.

Dal 1970, con la cosiddetta Decisione sulle Risorse Proprie, la distribuzione e l’ammontare delle stesse vengono stabiliti all’unanimità dal Consiglio dell’UE, previa consultazione del Parlamento Europeo, e ratificazione degli Stati Membri. Attualmente, le Risorse Proprie possono al massimo rappresentare il 1,40% del Reddito Nazionale Lordo (RNL) dell’UE. Il reddito nazionale corrisponde al totale lordo di tutte le remunerazioni percepite dai vari soggetti economici presenti nello Stato, siano essi lavoratori autonomi, imprenditori o dipendenti. L’attuale QFP prevede un massimale di spesa pari al 1,1% del RNL dell’UE.

Per evitare un eccessivo tecnicismo che ci farebbe perdere l’orientamento per la destinazione di questo primo viaggio, ci limitiamo a dire che le risorse proprie a loro volta sono suddivise in almeno 5 categorie di spesa.

  1. Dazi doganali, dazi agricoli e contributi nel settore dello zucchero;
  2. IVA riscossa da ciascun Stato membro, che si unisce alle entrate derivanti dalle tasse dei cittadini contribuenti;
  3. Reddito Nazionale Lordo degli Stati membri;
  4. Plastica: contributo calcolato dalla quantità di rifiuti non riciclati di imballaggi in plastica;
  5. Altre risorse, tra cui: (i) le imposte sulle retribuzioni del personale dell’UE; (ii) i contributi di Paesi terzi a favore di specifici programmi dell’UE; (iii) multe pagate dalle imprese che violano le norme sulla concorrenza od ulteriori disposizioni di legge.

Il Quadro Finanziario Pluriannuale 2021-2027

Dalle discussioni del febbraio 2018, l’attuale QFP è stato finalmente approvato il 17 dicembre 2020, per entrare poi in atto il 1° gennaio 2021.

Sono tre gli elementi caratterizzanti questo Quadro Finanziario Pluriannuale:

  • Maggiore flessibilità: data la crisi sanitaria scoppiata durante le negoziazioni, sono stati introdotti strumenti eccezionali per garantire un utilizzo di denaro in caso di necessità;
  • COVID-19: la maggiore flessibilità ha permesso la creazione di un fondo ad hoc destinato ad i Paesi maggiormente colpiti dalla crisi sanitaria, il cosiddetto Next Generation EU;
  • Violazione dello stato di diritto: per la prima volta è stato predisposto un meccanismo per far fronte alle violazioni dei diritti fondamentali, come quelli intercorrenti in Polonia ed Ungheria, perpetrate dagli Stati Membri utilizzando i fondi che il Paese in questione riceve dall’UE

In cifre, parliamo di un totale di circa € 2.364 miliardi, tripartiti in: (i) € 1.074 miliardi per il bilancio a lungo termine; (ii) € 540 miliardi per le reti di sicurezza, a sostegno di lavoratori, imprese e Stati membri, in risposta alla pandemia; (iii) € 750 miliardi per il fondo per la ripresa Next Generation EU.

I capitoli del QFP 2021-2027

L’attuale QFP è composto da 7 capitoli di spesa che finanziano circa 40 programmi per un totale di € 1 miliardo ed 824 mila. I 7 capitoli sono:

  1. Mercato Unico, Innovazione e Agenda digitale
  2. Coesione, Resilienza e Valori
  3. Risorse naturali e Ambiente
  4. Migrazione e Controllo delle Frontiere
  5. Sicurezza e Difesa
  6. Politiche mondiali e di vicinato
  7. Amministrazione Pubblica europea

Ogni capitolo contiene numerosi programmi che, in maniera orizzontale o verticale, a livello nazionale o con il supporto delle istituzioni europee, mirano a promuovere l’obiettivo principale del capitolo a cui appartengono.

Tuttavia, le politiche di coesione – politiche dirette al sostegno ai territori e più propriamente a ridurre le disparità nelle regioni tra l’UE – restano protagoniste nella scelta del bilancio europeo. Infatti, in termini di stanziamenti:

  • per il capitolo Mercato unico, Innovazione e Agenda digitale sono previsti € 161 mila euro;
  • per il capitolo Coesione, Resilienza e Valori € 1 milione e 203 mila;
  • per il capitolo riguardante le Risorse naturali e l’Ambiente € 419 mila.

Il Next Generation EU

Andiamo ora ad approfondire uno strumento che – seppure non afferente alle tematiche migratorie e quindi non completamente in linea con gli obiettivi primi della rubrica – ha assunto una solida importanza negli ultimi due anni tanto da trovarsi al centro di dibattiti nazionali ed internazionali. Questo strumento e la grande attenzione dell’opinione pubblica allo stesso potrebbe essere tale da orientare e determinare nuovi equilibri geopolitici e sociali nel medio e lungo termine che, a loro volta, potrebbero produrre effetti anche nel settore sul quale si concentra il lavoro di Large Movements: quello migratorio, per questo trattarlo – seppure in un breve accenno – è per noi fondamentale.

Trattandosi di uno strumento di natura emergenziale, il Next Generation EU, programma strategico dell’Unione il cui fondo ha poi preso il nome di Recovery Fund, dato il suo obiettivo di ripresa post pandemia, ha una durata limitata al 31 dicembre 2024 e le sue allocazioni devono avere finalità ben specifiche.  

Per beneficiare di tale fondo la Commissione ha posto delle condizioni agli Stati membri. Questi ultimi sono stati valutati in base al loro specifico “Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza” che doveva essere presentato entro il 30 aprile 2021. Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza è un pacchetto preparato a livello nazionale dai Governi, per gli investimenti e le riforme del Paese.           
Dunque, il Next Generation UE, è uno strumento separato, pur se integrato, dal QFP.
Quando parliamo di Recovery Fund, ci riferiamo a € 750 miliardi che saranno raccolti sui mercati finanziari attraverso l’emissione di obbligazioni. Queste ultime sono uno strumento di debito, che nel contesto del QFP assumono una natura alquanto unica, perché il primo debitore è la Commissione Europea. La stessa infatti, contrae debito nei confronti di aziende private o pubbliche dai quali preleva la liquidità che poi trasmette proporzionalmente agli Stati membri i quali, a loro volta, diventano debitori della Commissione. Interessante è la forma che il tasso di interesse (“prezzo del noleggio del denaro”) assume nell’ambito del QFP. Il suo ammontare è stato eccezionalmente stabilito come comune a tutti gli Stati, dato che il debito è garantito uniformemente dalla Commissione.
Una parte del Next Generation UE – € 500 miliardi – vengono trasferiti sotto forma di prestiti a fondo perduto agli Stati membri, senza dunque il bisogno di essere restituiti; un’altra – € 250 miliardi – saranno veri e propri prestiti. Inoltre, tali debiti dovranno essere pagati tra il 2028 e 2058 con entrate proprie del bilancio europeo.

Come vengono assegnati i fondi a ciascun Paese? Ladistribuzione è proporzionale alle necessità dello Stato, risultate dai Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza di cui sopra. Ad esempio, la quantità di risorse messe a disposizione del nostro Paese ammontano a circa € 210 miliardi (equivalenti al 27,8% del totale del fondo), da aggiungere agli 80 miliardi del QFP.

Il Next Generation UE contiene 7 programmi tecnici per settori specifici:

  1. Sviluppo territoriale (React-EU)
  2. Innovazione e ricerca (Horizon Europe)
  3. Occupazione (InvesEU)
  4. Sviluppo rurale
  5. Transizione ecologica (Green Deal europeo)
  6. Protezione civile pe le calamità naturali (RescEU)

Dato il campo di azione di Large Movements, nel prossimo articolo di Follow the Money andremo ad analizzare più nel dettaglio il capitolo Migrazione e Controllo delle frontiere. I programmi di tale capitolo infatti, sono di nostro grande interesse perché hanno l’obiettivo di affrontare le sfide inerenti alla gestione dei flussi migratori, così come il controllo e l’accesso delle frontiere europee.       

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Fonti:

https://www.asmel.eu/downloads/154s.pdf

https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/29/quadro-finanziario-pluriennale

https://www.ilmessaggero.it/economia/news/recovery_fund_cosa_e_italia_quanti_soldi_cosa_serviranno-5253047.html

https://www.ilsole24ore.com/art/next-generation-eu-cos-e-e-perche-l-europa-deve-correre-fondi-la-ripresa-covid-ADlKpzMB?refresh_ce=1

Laura Sacher

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