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Alla scoperta delle istituzioni in Europa: Parlamento, Commissione e “Consigli”

In questo articolo vogliamo fare un po’ di chiarezza sulle differenze di ruoli e poteri intercorrenti tra Parlamento Europeo, Commissione Europea ed i vari “Consigli” di cui spesso si sente parlare, specie in quest’anno eccezionale, ma che in pochi conoscono.

Consiglio Europeo straordinario previsto per il 1 e 2 ottobre. Prossima sessione plenaria del Parlamento Europeo a Strasburgo prevista per il 21 gennaio 2021. Le misure adottate dai paesi membri del Consiglio d’Europa in risposta all’emergenza sanitaria sono state oggetto di un rapporto speciale. Accordo trovato tra i leader del Consiglio Europeo sul Recovery Fund”. Queste sono solo alcune delle ultime notizie che ascoltiamo giornalmente sui vari mezzi di informazione circa le maggiori istituzioni europee.

La storia e le ragioni per le quali tali istituzioni sono nate sono un elemento chiave per comprendere il ruolo attuale e le critiche che, nel corso degli anni, sono sorte nei vari tavoli di discussione. Tuttavia, non vogliamo trasformare questo articolo in una lectio magistralis di diritto dell’Unione Europea o diritto internazionale, ma cercare di farvi avere un quadro più definito dei ruoli delle principali istituzioni (ed organizzazioni) europee, che spesso possono essere confusi per via della similitudine nei nomi.

Partendo dall’Unione Europea, essa è composta da 27 paesi – ora che la Gran Bretagna è formalmente uscita dall’Unione – che hanno ratificato i due principali accordi che sanciscono le regole ed i valori fondanti di questa organizzazione internazionale sui generis: il Trattato dell’Unione Europea ed il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea.

Parlamento Europeo

Il Parlamento Europeo è l’organo legislativo, nonché di rappresentanza politica dell’UE ed è attualmente composto da 705 deputati più il Presidente (dal 2019, David Sassoli), suddivisi in 7 gruppi politici europei (i deputati sono i cosiddetti eurodeputati) organizzati in base allo schieramento politico e non sulla base della nazionalità. Il numero massimo di membri è fissato a 705 – prima dell’uscita formale della Gran Bretagna dall’Unione Europea, tale numero era pari a 751 – ma è variabile dato che i seggi vengono distribuiti fra i vari paesi in base alla regola della proporzionalità degressiva. Secondo tale regola i paesi più piccoli hanno meno deputati dei paesi più grandi ma i deputati dei paesi più grandi rappresentano anche più cittadini rispetto ai deputati dei paesi più piccoli.

Il Parlamento Europeo è la massima espressione di legittimità democratica, essendo i suoi membri eletti direttamente dai cittadini europei, ogni 5 anni. Oltre ad i gruppi parlamentari vi sono:

  • le commissioni: gruppi ridotti di eurodeputati
  • le delegazioni: commissioni di europarlamentari che interagiscono con paesi terzi e organizzazioni internazionali ( e.g. delegazione euro-latinamericana).

La sede formale del Parlamento Europeo è a Strasburgo, dove ogni mese (ad eccezione di agosto) si svolgono le sessioni plenarie. Alla sede di Bruxelles invece, hanno luogo le riunioni mensili delle Commissioni (20 gruppi ridotti di eurodeputati specializzati su specifiche materie) e vengono quotidianamente ospitati i gruppi di lavoro dei partiti. Lussemburgo ospita poi il Segretariato generale del Parlamento europeo (organo amministrativo composto da 12 Direzioni Generali e dal servizio giuridico).

Passiamo ora alle funzioni principali del Parlamento Europeo:

1) il cosiddetto potere legislativo consiste nell’approvare le proposte legislative presentate dalla Commissione Europea. Dal 2007 (con il Trattato di Lisbona) tale funzione è equamente ripartita con il Consiglio dell’Unione Europea, attraverso l’articolata procedura legislativa ordinaria.

2) il potere di bilancio, anche questo condiviso con il Consiglio dell’Unione Europea – in quanto co-responsabili dell’approvazione annuale della situazione economica dell’Unione Europea.

3) il potere di supervisionare sull’operato generale dell’Unione Europea, nello specifico quello della Commissione Europea, tramite l’uso della mozione di censura e dell’istituzione di Commissioni d’inchiesta.

4) il potere di nomina del mediatore europeo, un organo indipendente che può ricevere le denunce di ogni singolo cittadino in caso di cattiva amministrazione delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’UE.

Commissione Europea

La Commissione Europea è l’organo che “difende l’interesse generale dell’UE”, sottoponendo proposte legislative al Parlamento ed al Consiglio dell’Unione Europa – ed assicurandone il rispetto, cooperando con la Corte di Giustizia – in materie che non possono essere efficacemente gestite a livello europeo. La Commissioneinoltre, assegna i finanziamenti dell’Unione Europea.

La stessa è composta da:

  • un commissario per Stato membro, al quale viene assegnato una materia specifica di competenza;
  • il Presidente (dal 2019, Ursula von der Leyen);
  • 8 vicepresidenti, il cui mandato è di 5 anni. Ogni presidenza ha la libertà di gestire l’organizzazione interna delle cosiddette Direzioni Generali (DG), a cui capo vi è un commissario, ma il cui cuore pulsante sono i numerosi (circa 32 000) impiegati che contribuiscono quotidianamente al funzionamento di questa grande macchina.

La sede della Commissione Europea è a Bruxelles, al Palazzo Berlaymont.

Nello specifico quindi, le funzioni principali della Commissione Europea sono:

  1. proporre disposizioni legislative da adottare (siano esse sotto forma di regolamento o di direttiva) e da sottoporre al Parlamento ed al Consiglio dell’Unione Europea per l’approvazione;
  2. stabilire le priorità di spesa dell’Unione, in collaborazione con Parlamento e Consiglio;
  3. preparare il bilancio annuale da sottoporre all’approvazione di Parlamento e Consiglio;
  4. cooperare con la Corte dei Conti Europea per vigilare sul corretto utilizzo dei fondi europei allocati;
  5. garantire che il diritto dell’UE sia correttamente applicato nei paesi membri, collaborando con la Corte di Giustizia europea. Per fare un richiamo pratico ed attuale, è la Commissione ad avere avviato la procedura contro la Polonia per i numerosi richiami al suo sistema giuridico, in netto contrasto con il principio di indipendenza giuridica dell’UE. Per questo suo ruolo di attento osservatore, la Commissione è stata informalmente denominata “guardiano dei Trattati”;
  6. rappresentare l’UE sulla scena internazionale, fungendo da portavoce degli interessi dell’UE presso gli organismi internazionali e negoziando per sua vece i trattati internazionali.

Abbiamo voluto trattare prima queste due istituzioni perché i prossimi tre organi, data l’estrema similitudine nel nome, confondono anche i più esperti: il Consiglio dell’Unione Europea, il Consiglio Europeo ed il Consiglio d’Europa.

Trattandoli uno in successione all’altro, si spera di poter facilitare la comprensione delle loro differenze.

Consiglio dell’Unione Europea

Spesso noto solo come Consiglio, rappresenta gli interessi degli Stati e, insieme al Parlamento Europeo, esercita la funzione legislativa – anche con riferimento ai confini esterni dell’Unione – e quella di bilancio.

Il Consiglio è composto dai ministri a capo dei dicasteri nazionali di ciascuno Stato membro ripartiti in 10 formazioni, suddivise in base al settore di cui quella formazione è chiamata a trattare.

Tra questi 10 gruppi non vi è alcun ordine gerarchico, ad eccezione del Consiglio Affari generali che ha un ruolo speciale di coordinazione tra il resto delle formazioni e ogni 6 mesi la sua presidenza cambia, in base ad un sistema di rotazione tra tutti i paesi. Inoltre, il Trattato di Lisbona (2007) ha introdotto il sistema del “trio”: 3 paesi che concordano una linea direttrice d’impostazione di una determinata politica da seguire per 18 mesi, alternandosi alla presidenza ogni 6 mesi.

Spesso citato dai media – e quanto mai fondamentale in questo momento di pandemia – è l’EUROGRUPPO, organo informale del Consiglio composto dai ministri delle finanze nazionali dei paesi della zona euro per discutere ed avanzare proposte per una crescita economica della zona.

Non sempre citati ma essenziali al funzionamento del Consiglio sono invece i due organi preparatori, COREPER I e COREPER II. La principale differenza risiede nelle materie sulle quali essi lavorano: il COREPER II prepara il lavoro per i consigli più “tecnici” – quali, a mero titolo di esempio, quelli dedicati agli affari esteri ed all’economia e finanza; mentre COREPER I prepara il lavoro per i consigli che regolano ogni aspetto della vita quotidiana dei cittadini UE – quali, a mero titolo di esempio, quello dedicato all’ambiente, all’occupazione ed all’istruzione. 

Il Consiglio dell’UE ha sede nel Palazzo Europa, a Bruxelles.

Nello specifico, le funzioni principali del Consiglio sono:

  1. negoziare ed adottare le leggi dell’Unione in collaborazione con il Parlamento e su proposta della Commissione;
  2. coordinare le politiche degli Stati membri;
  3. elaborare le politiche in materia estera e di sicurezza, su proposta del Consiglio europeo;
  4. firmare accordi tra l’Unione e terze parti, gli stessi accordi negoziati dalla Commissione;
  5. approvare il bilancio annuale dell’Unione in collaborazione con il Parlamento e su proposta della Commissione.

Consiglio Europeo

Il Consiglio Europeo è un organo con funzione principalmente di rappresentanza, titolare dell’indirizzo politico ma privo di qualsiasi tipo di funzione legislativa e/o negoziale – e qui risiede la differenza principale con il Consiglio dell’Unione Europea.

Questo è composto da:

  • 27 capi di governo o di Stato di ogni Stato membro;
  • il Presidente eletto per due anni e mezzo;
  • il Presidente della Commissione che partecipa alle riunioni, ma non detiene il diritto di voto.

Il Consiglio Europeo si riunisce normalmente due volte all’anno, ad eccezione di casi di urgenza come è successo questi mesi a causa della pandemia.

Ha sede nello stesso palazzo del Consiglio dell’Unione Europea, a Bruxelles.

Nello specifico, le funzioni principali del Consiglio Europeo sono:

  • definire gli orientamenti e delle strategie comuni sulla politica estera e la sicurezza comune (PESC), sui quali ha competenza esclusiva. Sarà poi il Consiglio dell’UE, come abbiamo visto, a sviluppare nel dettaglio tali orientamenti e strategie;
  • individuare le questioni problematiche e le azioni da adottare per affrontarle
  • focalizzare il proprio ruolo di indirizzo sulle quattro priorità principali stabilite nell’agenda strategica del Consiglio: (i) proteggere i cittadini e le libertà; (ii) sviluppare una base economica forte; (iii) costruire un’Europa verde, equa, sociale e ad impatto climatico zero; (iv) promuovere gli interessi ed i valori europei sulla scena mondiale.

Consiglio d’Europa

Il Consiglio d’Europa è un’organizzazione internazionale indipendente nata nel 1949 con il Trattato di Londra.

I fondamenti su cui il Consiglio d’Europa è stato istituito sono: democrazia, diritti umani e stato di diritto. Può essere infatti considerata l’organizzazione internazionale principale per la tutela delle libertà di ogni individuo, in Europa e non.

Gli Stati membri del Consiglio d’Europa sono 47, tra cui tutti i 27 paesi dell’UE. Nonostante sia “d’Europa”, al Consiglio aderiscono anche 5 paesi extra europei, l’Armenia, l’Azerbaigian, Cipro, la Georgia e la Turchia. La Bielorussia aveva ottenuto lo status di invitato all’Assemblea Parlamentare dal 1992 al 1997, quando gli è stato ritirato in conseguenza del referendum costituzionale deciso per far rieleggere il presidente Lukashenko, sostenitore della pena di morte. Tra le caratteristiche di uno stato di diritto infatti, l’abolizione della pena di morte è senza dubbio un punto essenziale. Il Consiglio d’Europa ha attribuito inoltre lo status di osservatore ad alcuni Stati, come la Santa Sede, il Canada, il Giappone e gli Stati Uniti d’America.

Per quanto riguarda la composizione del Consiglio d’Europa, questo si struttura come segue:

  • Segretario Generale: ruolo di alta rappresentanza e dirigente della strategia generale dell’organizzazione con mandato di 5 anni (Marija Pejčinović Burić, dal 2019) ed il suo il Vicesegretario Generale in carica sempre 5 anni (Gabriella Battaini, dal 2015, è il suo secondo mandato), entrambi eletti dall’Assemblea parlamentare;
  • Comitato dei Ministri: organo decisionale che determina la politica dell’organizzazione e approva il suo bilancio, composto dai Ministri di Affari esteri degli Stati membri o dai loro delegati permanenti a Strasburgo;
  • Assemblea parlamentare: riunisce 324 membri dei parlamenti nazionali, elegge le cariche principali del Consiglio, tra cui i giudici della Corte. L’assemblea rappresenta un forum democratico di dibattito ed osserva le elezioni che si svolgono negli Stati membri;
  • Congresso dei poteri locali e regionali: espressione della democrazia locale e regionale che contribuisce al controllo della promozione dei diritti fondamentali nei contesti locali e regionali;
  • Corte Europea dei diritti dell’uomo: è l’organo giudiziario che si basa sulla Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo a cui possono accedere sia gli Stati che le persone fisiche;
  • Conferenza delle ONG: composta da circa 400 organizzazioni internazionali non governative nel tentativo di dare una voce alla società civile sulla scena internazionale;
  • Commissario per i diritti umani: un ufficio indipendente che supervisiona ed emana osservazioni circa la situazione del rispetto dei diritti umani nei Paesi membri;
  • Organi consultivi: seppure indipendenti, contribuiscono alla missione complessiva di salvaguardare e promuovere la democrazia, i diritti fondamentali e tutte quelle regole e valori alla base di una società democratica, o meglio di uno stato di diritto. Tra queste ricordiamo la Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto, conosciuta anche come Commissione di Venezia, i cui esperti di diritto costituzionale ed internazionale esprimono pareri sui progetti o leggi costituzionali dei Paesi membri.

Una caratteristica decisiva dell’operato del Consiglio d’Europa è che – ad eccezione delle sentenze della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo – il suo parere non è vincolante, il che vuol dire che i Paesi membri non hanno l’obbligo di conformarsi alle osservazioni o pareri emessi dagli organi del Consiglio.

In conclusione, lo scenario delle istituzioni europee è alquanto complesso ma è fondamentale saper distinguere il loro diverso, seppure spesso coordinato, funzionamento.

Prossimamente approfondiremo anche il resto degli organi secondari dell’Unione Europea, come il Comitato Economico e Sociale. Seppure il motore delle politiche comunitarie sia nelle mani delle istituzioni qui analizzate, la collaborazione e condivisione del lavoro con le altre istituzioni è fondamentale ai fini della riuscita di un progetto economico, politico e sociale, che possa soddisfare ogni singolo cittadino, garantendo il rispetto dei diritti e delle libertà di tutti.

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