IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA ITALIANO: Prima fase

Disciplina Generale del sistema di accoglienza

Attualmente il nostro sistema di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale è disciplinato dal D.Lgs. n. 142/2015, attuativo della direttiva 2013/33/UE riguardante le procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale.

Il decreto in commento ha ampiamente riformato il sistema dell’accoglienza e le procedure di esame delle domande, introdotte con leggi precedenti. Il recentissimo Decreto Sicurezza, altrimenti conosciuto come Decreto Salvini poi, promulgato dall’attuale governo, ed approvato dal Presidente della Repubblica Mattarella il 4 ottobre 2018, interviene su alcuni aspetti disciplinati dal testo del 2015 ma, dovendo ancora passare al vaglio delle due camere prima di poter diventare eventualmente legge, potrebbe essere nuovamente modificato. Pertanto, di tali modifiche, del contenuto del Decreto Sicurezza e delle sue possibili conseguenze a medio e lungo termine parleremo più in avanti.

Tornando al D.Lgs n. 142/2015 nella sua versione attuale, va premesso che questo si compone di due parti, che disciplinano due aspetti ben distinti ma tra loro interdipendenti: una parte si occupa del sistema di accoglienza dei richiedenti asilo mentre l’altra descrive come dovranno essere le procedure di esame delle domande e la disciplina dei ricorsi giurisdizionali.

Come descritto puntualmente nell’art. 1 del decreto, le misure in esso contenute si applicano: (i) ai richiedenti protezione internazionale presenti in Italia (comprese frontiere, zone di transito ed acque territoriali); (ii) a coloro che sono soggetti alla procedura Dublino (procedura connessa con il regolamento UE di determinazione dello Stato competente ad esaminare la domanda).

Ulteriore fondamentale innovazione rispetto alla disciplina precedente è che tali misure si applicano dal momento della manifestazione della volontà di chiedere protezione internazionale e non più dal momento della verbalizzazione della domanda, come avveniva in passato.

Una volta che il richiedente asilo ha presentato la propria domanda per il riconoscimento della protezione internazionale, questi ha diritto al rilascio di un permesso di soggiorno temporaneo della durata di sei mesi e rinnovabile fino alla decisione della domanda (o comunque finché il richiedente è autorizzato a permanere sul suolo italiano, qualora fosse stato presentato un ricorso giurisdizionale).

Questo permesso consente allo straniero di svolgere un’attività lavorativa decorsi due mesi dalla presentazione della domanda. Per ottenerlo infatti, non sono necessari ulteriori requisiti se non quello della manifestazione formale della volontà di richiedere la protezione internazionale.

La possibilità di ottenere il predetto permesso è riconosciuta anche a coloro i quali sono trattenuti all’interno di un centro di identificazione ed espulsione (CIE), a seguito del rilascio di un attestato nominativo che certifichi lo status di richiedente asilo ma non l’identità del soggetto.

Con specifico riferimento proprio al trattenimento all’interno dei CIE poi, l’art. 6 del D.Lgs. n. 142/2015 fa un elenco tassativo delle ipotesi che legittimano tale procedura e proprio queste fattispecie sono state oggetto di modifica, con rigidi ampliamenti, da parte del nuovo Decreto Sicurezza in vigore dal 5 ottobre 2018. Pertanto, delle stesse meglio si discuterà in un secondo momento, qualora le due camere approvassero il testo definitivo dell’eventuale legge di conversione. In generale comunque, viene trattenuto presso un CIE il richiedente asilo che possa rappresentare un pericolo per l’ordine pubblico e per la sicurezza nazionale o che è considerato di particolare pericolosità sociale.

Ad oggi la durata massima del trattenimento all’interno del CIE è di 12 mesi ma la misura restrittiva è mantenuta solo finché sussistono i motivi che ne hanno determinato l’adozione anche se, limitatamente ad alcune categorie di richiedenti asilo, la durata era stata ridotta a 30 giorni e nuovamente ampliata, fino ad arrivare ad un massimo di 180, a seguito dell’adozione del nuovo Decreto Sicurezza.

Tralasciando per il momento la disciplina del trattenimento finalizzato all’accertamento dell’identità del richiedente asilo o, molto più spesso, all’espulsione del migrante dal territorio dello stato a seguito della commissione di determinati reati, fondamentale, per i motivi che a noi qui interessano, è l’art. 8 del D.Lgs. n. 142/2015.

Tale norma infatti identifica le varie fasi del sistema di accoglienza e le distingue tra:

1) fase di primo soccorso: trattasi di una fase preliminare assistenziale in cui viene prestato primo soccorso medico e psicologico ai migranti appena arrivati e durante la quale si avviano le procedure di identificazione. Tale fase si svolge all’interno dei cosiddetti centri di primo soccorso ed assistenza (CPSA);

2) prima accoglienza: trattasi della fase appositamente dedicata all’identificazione vera e propria, alla verbalizzazione della domanda ed all’accertamento delle condizioni di salute. Tale fase si svolge all’interno delle strutture previste dagli articoli 9 ed 11 del decreto (centri governativi di accoglienza per richiedenti asilo o sistemazioni di emergenza nel caso di insufficienza posti nei centri governativi);

3) seconda accoglienza: trattasi di una fase eventuale, che si attiva a seconda dell’esito della fase di prima accoglienza, ovvero nel caso in cui il richiedente è stato correttamente identificato, ha formalizzato la domanda ed è privo dei mezzi di sussistenza. Tale fase si svolge all’interno del sistema di accoglienza territoriale predisposto dagli enti locali e finanziato dal Ministero dell’Interno nell’ambito del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR). Da notare che anche questi centri sarebbero interessati da alcune significative modifiche a seguito dell’adozione del nuovo Decreto Sicurezza; pertanto, per la trattazione di questa fase si aspetterà che siano rese note le modifiche definitive alla disciplina.

In via preliminare, è importante specificare che tutte le forme di accoglienza sopra descritte non rappresentano alcun tipo di misura coercitiva limitativa della libertà personale (al contrario del trattenimento quindi) ma, al massimo, possono comportare alcune forme di limitazioni alla libertà di circolazione e soggiorno indicate puntualmente e tassativamente dalla legge.

Fase di prima accoglienza

Come abbiamo illustrato in precedenza, durante le prime due fasi del sistema di accoglienza vengono avviate e concluse le procedure di identificazione degli stranieri entrati irregolarmente sul territorio dello Stato. L’Unione Europea ha normato rigidamente ogni fase delle stesse, cosicché siano essenzialmente identiche, indipendentemente dal paese europeo di sbarco del migrante.

In particolare, a seguito dell’adozione del Regolamento (UE) n. 603/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013, è stato istituito l’Eurodac: una banca dati nella quale vengono raccolte tutte le impronte digitali dei migranti (di ciascuna delle dita e raccolte entro le 72 ore dalla presentazione della domanda) ed alla quale si può far ricorso anche per determinare lo Stato competente ad esaminare la domanda di asilo e quindi agevolare il sistema di ridistribuzione delle quote.

Coloro che sono già stati identificati in un altro Stato infatti, verranno ricollocati presso lo stesso che dovrà quindi gestire la loro richiesta di protezione internazionale. Dopo l’identificazione, ai sensi dei regolamenti UE, le procedure di ricollocazione devono concludersi entro un massimo di 60 giorni durante i quali il migrante usufruisce lo stesso delle misure di accoglienza fornitegli dallo Stato che lo ospita. In ogni caso, qualora si debba ricollocare i richiedenti asilo in un altro Stato, si darà priorità ai minori e si cercherà di mantenere il più possibile unito il nucleo famigliare.

Il migrante poi, dovrà essere informato nella sua lingua dell’eventualità di venir ricollocato in altro Stato ed in generale di tutte le fasi che lo attendono durante il periodo di esame della sua domanda, dei suoi diritti e delle sue facoltà (incluse le informazioni sulle condizioni di accoglienza e quelle concernenti la procedura di protezione internazionale).

Per tutta la fase transitoria, durante la quale si esamina la richiesta del migrante, questo potrebbe essere ospitato nei centri governativi di prima accoglienza. Il condizionale è d’obbligo in quanto non tutti i migranti hanno automaticamente diritto a soggiornare presso tali centri; ciò può avvenire solo qualora sussistano contemporaneamente entrambe le seguenti condizioni.

Anzitutto, il migrante deve avere l’esigenza di fruire di una prima accoglienza poiché privo di mezzi sufficienti per il proprio sostentamento (ed eventualmente quello della sua famiglia). Inoltre, deve sussistere la necessità di dover accertare la condizione giuridica del soggetto – sia esso richiedente asilo o straniero entrato irregolarmente che non abbia manifestato la volontà di presentare domanda di asilo.

Da quanto sopra, deriva quindi che non potrà essere accolto nei centri di prima accoglienza lo straniero che si rivolga direttamente in Questura per presentare la sua domanda di asilo in quanto, pur necessitando di aiuto, lo stesso non ha sicuramente bisogno di quella prima accoglienza fondamentale per coloro i quali arrivino privi di mezzi alle frontiere o che siano stati soccorsi in mare. Per di più, in questo caso, anche il secondo requisito non sussiste in quanto colui che presenta spontaneamente domanda di protezione internazionale quando già si trova sul territorio dello Stato, definisce da sé la propria condizione giuridica come quella di richiedente protezione internazionale.

Con riferimento alle forme di manifestazione della volontà di richiedere la protezione internazionale da parte dello straniero, è sufficiente che ciò avvenga in forma orale nella propria lingua (con l’ausilio di un mediatore linguistico culturale) e può anche consistere nel “semplice” timore di subire persecuzioni o danno grave nel Paese d’origine.

Qualora tale volontà sia manifestata all’ufficio di polizia di frontiera all’ingresso nel territorio nazionale, tale autorità invita formalmente lo straniero a recarsi al più presto – e comunque non oltre otto giorni lavorativi – presso l’ufficio della Questura competente alla formalizzazione della richiesta, informandolo che, qualora non si rechi nei termini prescritti presso l’ufficio indicato, sarà ufficialmente considerato illegalmente presente sul territorio nazionale.

A questo punto, l’ufficio della Questura verifica la sussistenza dei presupposti per l’avvio del procedimento previsto dal Regolamento (UE) n. 604/2013 – meglio conosciuto come Regolamento di Dublino – ed in caso positivo invia gli atti all’Unità Dublino, l’ufficio competente per l’individuazione dello Stato che dovrà esaminare la domanda. Una volta individuato lo Stato poi, l’Unità Dublino ne dà immediata comunicazione alla Questura ed alla Commissione territoriale competente.

Durante la permanenza all’interno dei centri governativi, in attesa del responso delle autorità competenti ad esaminare la domanda, agli stranieri è consentito allontanarsi dal centro nelle ore diurne con obbligo di rientro nelle ore notturne. Però il migrante può richiedere al prefetto uno speciale permesso temporaneo di allontanamento dal centro per un periodo di tempo diverso o superiore a quello di uscita. Deve notarsi però, che il prefetto può rigettare tale richiesta e che, contro il suo rifiuto, il richiedente può presentare ricorso giudiziario. Qualora il migrante violi l’orario di rientro poi, la pena è la revoca del diritto ad usufruire delle misure di accoglienza.

Una volta portate correttamente a termine le operazioni di identificazione e di verbalizzazione della domanda di asilo, qualora lo straniero non disponga di un reddito di importo almeno pari all’importo annuo dell’assegno sociale (che per l’anno 2018 è pari ad € 453,00 mensili) ed a condizione che lo stesso ne faccia esplicita richiesta, questi viene trasferito in una delle strutture di seconda accoglienza operanti nell’ambito dello SPRAR. Qualora vi sia temporanea indisponibilità dei posti all’interno dello SPRAR, il migrante continuerà ad essere ospitato presso il centro di prima accoglienza dove aveva soggiornato fino a quel momento oppure – qualora anche in quest’ultimo centro non vi siano posti – il prefetto, con un decreto apposito, ne dispone la traduzione presso una delle strutture di emergenza adibite ad hoc.

Una volta trasferito il richiedente presso lo SPRAR, ha per lui inizio la seconda fase del sistema di accoglienza. Di conseguenza nel prossimo articolo vedremo come funziona, in cosa consiste nel dettaglio e le problematiche ad essa legate.

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