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IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA ITALIANO: Seconda fase

Ragazzi accolti nel sistema di accoglienza

Disciplina attuale del sistema di accoglienza

Anzitutto, l’attuale normativa determina chi sono gli effettivi beneficiari di questi servizi, così da evitare inutili sprechi di risorse. L’art. 14 del D. Lgs. n. 142/2015 infatti, nella sua versione attuale, prevede che solo quel richiedente che congiuntamente: (i) abbia formalizzato la domanda di accesso alla protezione internazionale durante la prima fase dell’accoglienza; (ii) sia privo di mezzi sufficienti al sostentamento proprio e dei propri familiari, abbia accesso alle misure di accoglienza ed integrazione del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (meglio conosciuti come SPRAR), qualora ne facesse richiesta.

I servizi offerti da queste strutture di accoglienza a lungo termine devono essere tali da garantire una qualità di vita adeguata alla situazione ed ai bisogni specifici di ciascun richiedente. A tale scopo, devono essere assicurati servizi minimi quali il vivere in un alloggio adeguato e ricevere un vitto che tenga conto delle differenze culturali, insieme a tanti servizi base che consentano ad un individuo di cominciare a muovere i primi passi in un territorio a lui del tutto nuovo e sconosciuto in via sempre più autonoma.

Normalmente lo straniero è autorizzato a permanere all’interno di uno dei centri di accoglienza dello SPRAR fino alla decisione della Commissione territoriale competente per la sua domanda e, in caso di rigetto, fino alla scadenza del termine per l’impugnazione della decisione stessa.

Spesso accade però, che trascorrano più di due mesi dalla presentazione della domanda di protezione internazionale da parte del migrante senza che si sia arrivati ad una conclusione, per cause non attribuibili al richiedente. In questi casi è prevista la possibilità di rilasciare al soggetto un permesso di soggiorno temporaneo, che non è comunque convertibile in un permesso di lavoro. Grazie a questo tuttavia, i richiedenti possono partecipare ai progetti di formazione eventualmente previsti dagli enti locali.

Ed ancora, nell’ottica di garantire un’effettiva integrazione, evitando di far sorgere gravi fenomeni di disagio sociale – che finirebbero inevitabilmente per avere riflessi negativi in primis sul territorio che ospita lo straniero – il Decreto in commento prevede la possibilità per il richiedente di continuare ad essere ospitato in uno dei centri del sistema di accoglienza territoriale per un periodo superiore a quello originariamente previsto, in presenza di determinati requisiti e sempre su richiesta del migrante.

L’autorizzazione all’accesso dello straniero all’interno del sistema SPRAR – e congiuntamente la determinazione della durata del suo soggiorno – deve essere emessa dalla prefettura di concerto con il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno, una volta accertata la disponibilità di posti all’interno del sistema e la condizione di effettiva indigenza del richiedente.

Una delle problematiche che maggiormente preoccupavano il legislatore dell’epoca, era il garantire un trattamento e servizi il quanto più possibile omogenei nei vari SPRAR sparsi sul territorio nazionale. A tal proposito è stato predisposto un Piano nazionale per l’accoglienza e sono stati individuati i criteri di ripartizione regionale delle disponibilità di ciascun Comune, da fissare d’intesa con la Conferenza unificata. Tali compiti sono stati affidati al Tavolo di coordinamento insediato presso il Ministero dell’interno ed introdotto dall’art. 29 del D.Lgs n. 251/2007.

Sin da subito però, è emerso un aspetto per nulla trascurabile: il coordinamento non poteva essere limitato al solo livello nazionale dal momento che i processi di decisione sono troppo lenti e avrebbero rischiato di non tener conto delle specificità di ciascun comune – che delle volte possono essere tali da costringere ad adottare una strategia completamente diversa da quella adottata da altre realtà locali.

Per ovviare a questo problema del sistema di accoglienza, sono stati previsti Tavoli regionali insediati presso le prefetture capoluogo di regione. A questi tavoli sono stati affidati i compiti di attuazione della programmazione predisposta dal Tavolo nazionale. Nello specifico, il rapporto tra i due tavoli di mediazione e coordinamento funziona così: il Piano nazionale individua il fabbisogno di posti da destinare alle finalità di accoglienza, sulla base delle previsioni di arrivo per il periodo considerato, mentre i tavoli di coordinamento regionale individuano i criteri di ripartizione dei posti all’interno della regione, nonché i criteri di localizzazione delle strutture di prima accoglienza e delle strutture straordinarie.

Composizione e modalità operative dei Tavoli nazionale e regionali di coordinamento sono stabilite con decreto del Ministro dell’interno.

Menzione a parte invece, deve essere fatta per le condizioni delle persone portatrici di esigenze particolari che, come da definizione dell’art. 17 del D.Lgs. n. 142/2015 sono: i minori, i minori non accompagnati, i disabili, gli anziani, le donne in stato di gravidanza, i genitori singoli con figli minori, le vittime della tratta di esseri umani, le persone affette da gravi malattie o da disturbi mentali, le persone per le quali è stato accertato che hanno subito torture, stupri o altre forme gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale, le vittime di mutilazioni genitali, coloro che hanno subito gravi forme di violenza legata all’orientamento sessuale o all’identità di genere.

Queste persone infatti, hanno diritto a fruire di misure di accoglienza peculiari e calibrate specificamente sulla loro situazione individuale. Data la diversità di trattamento di questi soggetti e le difficoltà che queste comportano per la macchina del sistema di accoglienza in generale, viene svolta una verifica periodica della sussistenza di tali situazioni da parte di personale qualificato. In generale comunque, vige il principio di priorità del superiore interesse del minore come criterio guida nell’applicazione delle misure di accoglienza previste dal Decreto.

Ai tavoli di coordinamento sopradetti quindi, è affidata non solo l’attività di controllo e monitoraggio della qualità dei servizi erogati dagli SPRAR e del rispetto degli standard di accoglienza fissati nonché delle modalità di affidamento di detti servizi da parte degli enti locali a soggetti attuatori, ma anche della sussistenza di quei requisiti che hanno determinato l’attribuzione allo straniero dello status di persona portatrice di esigenze particolari.

In ultimo va rilevato che la fruizione dei benefici annessi a questa seconda fase del sistema di accoglienza non viene garantita automaticamente; i migranti devono rispettare determinate regole. L’accesso al sistema SPRAR può infatti venir revocato qualora il richiedente: (i) abbandoni la struttura; (ii) non si presenti al colloquio di fronte alla Commissione territoriale; (iii) violi ripetutamente o gravemente le regole del centro; (iv) venga accertato che lo stesso ha disponibilità di mezzi economici sufficienti al suo sostegno.

Modifiche recenti al Sistema di Accoglienza

Il 12 aprile del 2017 è stata approvata la Legge n. 46 del 2017 che ha convertito in legge il D.L. n. 13/2017, meglio conosciuto come Decreto Minniti.

Questo testo, ancor prima del recentissimo Decreto Sicurezza, introduceva alcune modifiche che potrebbero comportare un peggioramento nella tutela dei diritti dei migranti.

Il legislatore infatti ha istituito 26 sezioni di tribunale specializzate in materia di immigrazione e protezione internazionale e di libera circolazione dei cittadini dell’Unione Europea andando ad abolire il secondo grado di giudizio (per intenderci, l’impugnazione in Corte d’Appello), pur rimanendo proponibile il ricorso in Cassazione. La ratio di tale decisione sarebbe quella di semplificare e velocizzare le procedure di esame della domanda, che spesso hanno tempi troppo lunghi. Uno dei problemi che si vengono a delineare in questo scenario però, è che si rischia di dar vita ad un percorso giurisdizionale sommario e poco garantista che sia poco coerente con le direttive dell’Unione Europea – finalizzate a garantire un’adeguata protezione del richiedente asilo ed il suo diritto ad un processo equo. Un altro dei problemi fondamentali deriva poi dall’attribuzione a questi tribunali della competenza esclusiva nelle materie ad essi riservati: essendo tali sezioni numericamente esigue e spalmate su tutto il territorio nazionale, vi sarà una lontananza anche fisica del richiedente e del suo difensore rispetto all’ufficio giudiziario rendendo più gravosa l’attività difensiva.

Senza entrare troppo nei dettagli giuridici (per chi è interessato a questi aspetti, scrivete alla nostra mail box in cerca di chiarimenti e vi risponderemo nel più breve tempo possibile), il sistema procedimentale del processo instaurato dal Decreto Minniti infatti, si conclude con una decisione assunta in base agli atti ed ai documenti scritti prodotti dalle parti, eliminando alla radice la possibilità di contraddittorio orale – che, nella maggior parte dei casi, è la risorsa più potente che possiede un rifugiato il quale, essendo costretto a scappare rapidamente dal proprio Paese, non ha con sé documentazione idonea a comprovare le sue affermazioni e troppo spesso il Paese di origine si rifiuta di collaborare con le autorità italiane al fine di poter acquisire detta documentazione.

Un’altra novità fortemente criticata è stata quella di utilizzare le videoregistrazioni dei colloqui che i migranti hanno con le autorità competenti ad esaminare la loro domanda – ed alle quali questi possono rifiutare di sottoporsi solo depositando un’istanza motivata – in sostituzione dell’audizione diretta da parte del collegio giudicante. Tali riprese infatti hanno una potenzialità distorsiva rispetto alla genuinità del colloquio e creano una distanza fra la giustizia ed i destinatari della stessa, in aperto contrasto con i principi del giusto processo e con quanto disposto dalla direttiva 2013/32/UE del 26 giugno 2016. In particolare, quest’ultima pone a carico dell’organo giudicante, investito della valutazione del migrante, un onere di collaborazione nella ricerca dei riscontri su quanto dichiarato dal ricorrente, anche in ragione della debolezza della parte stessa.

Una delle poche proposte che invece ha accolto il favore di chi ogni giorno si batte affinché il processo di integrazione sia effettivo ed efficace è quello di dare la possibilità ai prefetti di promuovere iniziative finalizzate all’impiego dei richiedenti protezione internazionale, su base volontaria e gratuita, in attività socialmente utili in favore delle collettività locali. A tal fine i Comuni possono predisporre progetti, da finanziare con risorse esclusivamente europee, destinati al settore dell’immigrazione e dell’asilo.

Pur se non è ancora possibile valutare gli effetti reali del Decreto Minniti data la sua recentissima adozione, l’attuale Governo ha già deliberato ulteriori modifiche al sistema di accoglienza che, per la loro durezza e sproporzionalità, si preannunciano al contrario, produttive di effetti nell’immediato. Ed a subirne le conseguenze non saranno solo i migranti, bensì anche le comunità che li ospitano sparse su tutto il territorio nazionale.

Decreto Salvini

Il D.L. n. 113/2018, meglio conosciuto come Decreto Sicurezza (o Decreto Salvini, dal nome dell’attuale Ministro dell’Interno che ha fatto del testo in commento il proprio “cavallo di battaglia”), si propone come obiettivo quello di contrastare l’immigrazione clandestina – termine di per sé per nulla attinente all’oggetto effettivo delle norme ma che il Vice Primo Ministro si ostina ad utilizzare, nonostante rilievi in tal senso siano stati sollevati da operatori del diritto ed esponenti politici –  attraverso l’introduzione di misure ampiamente peggiorative delle condizioni dei migranti che richiedano di poter accedere ai benefici della protezione internazionale.

La prima novità introdotta e che è destinata a far discutere ancora per lungo tempo, essendo la maggiormente afflittiva, è quella riguardante l’abrogazione del permesso per motivi umanitari. Tale documento veniva rilasciato quando il migrante non aveva i requisiti per richiedere l’asilo politico o per accedere alla protezione sussidiaria. Nel dettaglio, si può far richiesta di asilo politico quando si dimostri il rischio concreto di subire persecuzione personale nel proprio Paese, secondo quanto statuito dalla Convenzione di Ginevra. Mentre, si può far richiesta di accedere alla protezione sussidiaria quando, seppure non si riesca a dimostrare di aver subito una persecuzione personale, si dimostri di rischiare di subire un danno grave qualora si rientrasse nel proprio Paese.

Riuscire a produrre queste prove però, non è affatto semplice e, a meno che non vi sia una comprovata situazione bellica e/o persecutoria in un Paese, è quasi impossibile per i rifugiati reperire prove delle violenze subite o del rischio che si correrebbe se si fosse costretti a tornare indietro. Onde evitare che un soggetto non venga protetto da minacce concrete di violenze nei suoi confronti e nei confronti dei suoi famigliari, era stato introdotto il permesso per motivi umanitari appunto, il quale veniva rilasciato quando esistevano seri motivi – in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali (salute, instabilità politica, guerre e persecuzioni) – per offrire protezione.

Dalla relazione tecnica acclusa al D.L. n. 113/2018 si evince che la motivazione che ha spinto il Governo giallo-verde ad abrogare quest’ultima tipologia di permesso sarebbe la sussistenza di una “sproporzione tra il numero di riconoscimenti delle forme di protezione internazionale espressamente disciplinate a livello europeo (nell’ultimo quinquennio, status di rifugiato: 7%; protezione sussidiaria: 15%) e il numero dei rilasci del permesso di soggiorno per motivi umanitari (25%, aumentato fino al 28% per l’anno in corso)”. La protezione umanitaria è infatti il principale canale di accesso a un permesso di soggiorno temporaneo per i richiedenti asilo.

Esaminando da vicino i dati infatti, si osserva che su 81.527 domande d’asilo esaminate nel 2017, ne sono state accolte 33.873 (41,5%), di cui 6.827 status di rifugiato, 6.880 protezioni sussidiarie e 20.166 protezioni umanitarie. L’attenzione del Governo quindi, si concentra su queste 20.000 persone – che saranno le effettive destinatarie dei tagli che si vogliono attuare – senza tenere in debito conto quanto delineato sopra in merito alla difficoltà per coloro che fuggono da Paesi in cui le situazioni geopolitiche e/o sanitarie sono altamente instabili, di reperire prove concrete delle persecuzioni e violenze fisiche ed emotive subite e/o minacciate.

Altra misura ampiamente critica su vari livelli – anche istituzionali – è quella che decreta un ridimensionamento della rete SPRAR, che passerebbe così dall’attuale modello dell’accoglienza diffusa a quello dell’accoglienza “accentrata” (se così può essere definito).

Attualmente infatti, come abbiamo visto in questo articolo, la seconda fase dell’accoglienza è affidata alle autonomie locali – che devono comunque coordinarsi su base nazionale – poiché sono le uniche in grado di adottare misure differenti per adattare la macchina dell’accoglienza alle peculiarità del territorio.

Con il nuovo sistema fortemente voluto da Salvini invece, si torna ad accentrare tanti richiedenti in grandi e dispersive strutture che, dati i grandi numeri che queste saranno costrette ad ospitare – vista la conseguente drastica riduzione dei centri di accoglienza – dovranno essere costruite in zone isolate o comunque non stabilmente inserite all’interno del tessuto urbano. Questo non farà altro che aumentare le difficoltà di integrazione dei richiedenti con le comunità locali ed il loro isolamento, rischiando conseguentemente di far attecchire realtà criminali che invece potrebbero essere scongiurate inserendo i migranti in un contesto di massima legalità, come può essere un centro abitato.

Prime critiche al ridimensionamento dello SPRAR

Proprio quest’ultima novità esaminata nel presente articolo è quella che ha incontrato le critiche più accese.

Lo stesso Presidente della Camera, pur non schierandosi apertamente, ha organizzato un convegno intitolato “L’immigrazione come risorsa” dal quale ha affermato che bisogna sostenere il modello dell’accoglienza diffusa, in contrasto quindi con quanto statuito nel Decreto Salvini.

Il predetto convegno ha avuto luogo il 03.10.2018 ed ha visto tra i partecipanti l’attuale Presidente della Camera, Raffaele Fico, le amministrazioni locali e le associazioni di promozione dei diritti umani. In quell’occasione, sia il Sindaco di Chiusano d’Asti che quello di Latina hanno fatto degli interventi destinati a far riflettere.

Il primo cittadino di Chiusano d’Asti, Maria Varvello, ha dichiarato che ad oggi è attiva una rete di Comuni che gestiscono l’integrazione in modo sinergico producendo grandi risultati, riconosciuti anche a livello internazionale. Tanti SPRAR infatti hanno dimostrato di “costruire integrazione, costruire autonomia”, proprio a dimostrazione che più un soggetto riesce ad inserirsi all’interno del tessuto sociale di una comunità, più lo stesso potrà essere rapidamente indipendente – tutto il contrario avviene se si vive isolati.

Il sindaco di Latina Damiano Coletta, dal canto suo, ha dichiarato che il ridimensionamento e la limitazione all’accesso presso le strutture ad hoc adibite (che, come si è visto nella prima parte del nostro viaggio all’interno del sistema d’accoglienza italiano, è destinato solo a chi è già in possesso dello status di rifugiato ed ai minori non accompagnati) porterà gli esclusi a confluire nel sistema d’accoglienza straordinario, andando così ad aggravare le situazione già ampiamente disastrata di tale misura emergenziale e residuale. Questo, continua Coletta, porterà ad un aumento vertiginoso dei costi di gestione del sistema. Il fortemente pubblicizzato risparmio che dovrebbe seguire l’adozione di queste manovre quindi, sarebbe puramente ipotetico.

Ed ancora riassumendo egregiamente quanto già commentato in precedenza, la Presidente della Commissione Immigrazione dell’Associazione nazionale Comuni italiani, Irma Melini, ha dichiarato quanto segue: “Durante la riunione della Commissione è emersa da parte dei Comuni, dai più piccoli ai più grandi, unanime preoccupazione per le conseguenze che l’approvazione (si riferisce all’approvazione da parte del Parlamento, dato che il testo ha già ottenuto l’assenso del Consiglio dei Ministri) dello schema di decreto legge comporterebbe”. Questo perché, prosegue, “le modifiche al sistema di accoglienza tenderebbero a ridimensionare la rete SPRAR, fin quasi all’irrilevanza, a favore del sistema dei grandi centri come i Cara, provocando così un dirompente impatto sui territori, e rendendo difficile per gli amministratori locali riuscire a tutelare i propri cittadini”. Inoltre, “si sottrae ai sindaci la governance, e conseguentemente il controllo, del fenomeno nelle proprie città; sui primi cittadini ricadrebbe solo la gestione delle negatività che questo modello inevitabilmente comporterà sui servizi sociali e sulla sicurezza nei Comuni. Tutti aspetti che grazie allo SPRAR non erano un carico per i territori”.

In ultimo, il 22.10.2018 è arrivata la prima effettiva presa di posizione sulla materia di un Comune italiano. Si tratta del Comune di Torino che, con 30 voti favorevoli e 2 contrari (e soprattutto con la partecipazione non solo dei componenti del partito democratico ma anche di quelli grillini), ha approvato un ordine del giorno che invita la Giunta di Palazzo Civico a chiedere al Governo ed a Salvini di sospendere “in via transitoria fino alla conclusione dell’iter parlamentare” gli effetti dell’applicazione del Decreto Salvini e ad aprire un confronto con tutte le grandi città per valutare le effettive ricadute del provvedimento in termini economici, sociali e di sicurezza dei territori. Secondo i promotori della richiesta infatti, “La norma favorirà situazioni di illegalità sul territorio, scaricando sulla Città i costi delle persone fragili e del ‘prosieguo amministrativo’ di tutela dei minori, oltre a interrompere i percorsi di integrazione positiva avviati nei progetti SPRAR”.

Il testo è attualmente al vaglio della Camera ma, già da queste battute iniziali, è intuibile che il suo sarà un percorso alquanto travagliato prima di arrivare ad un’eventuale conversione in legge.

Per quanto ci riguarda, non rimane che rimanere in attesa di ulteriori sviluppi.

Per la prima parte dell’articolo sulla prima fase d’accoglienza clicca qui

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